I OSK 1067/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/10 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1081/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], przyznającą A. Z. zasiłek celowy na miesiąc listopad 2009 r. w wysokości 300 zł, na zakup żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, A. Z. kwestionowała ustaloną wysokość dochodu w rodzinie. Organy wskazały, iż rodzina skarżącej składa się z trzech osób, tj. jej samej, jej matki i córki, zaś dochód ustalono na 1412 zł za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Na dochód ten składały się: alimenty na córkę w kwocie 150 zł, 567,02 zł – renta matki pobierana w KRUS, 208,12 zł – dodatek mieszkaniowy oraz 486, 86 zł – dochód matki z gospodarstwa rolnego, w/g jednego ha przeliczeniowego. Oddalając skargę A. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organy prawidłowo ustaliły, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób, gdyż A. Z. wraz z córką mieszka u matki i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co wynika z wywiadu środowiskowego, przy sporządzaniu którego uczestniczyła skarżąca. Prawidłowym było również ustalenie, że dochód strony wynosi 1412 zł. Ustalenia te były zgodne także z art. 6 pkt 4 i pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ponadto organy prawidłowo zastosowały art. 3 pkt 1 c, oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2005 r. o realizacji powyższego programu. Przepisy te pozwalają na przyznanie pomocy w zakresie dożywania osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu nawet gdyby organy dokonały błędnego ustalenia dochodu rodziny skarżącej, to uchybienie nie miałoby wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności uzasadniały, w ocenie Sądu I instancji, oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2010 r. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez rozdzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi wniesionej przez skarżącą na trzy skargi dotyczące wyłącznie decyzji wskazanych w zarządzeniu z dnia 01 czerwca 2010 r., gdy skarga datowana dnia 14 maja 2010 r. dotyczyła 5 decyzji, w tym decyzji numer: [...] z dnia 29 marca 2010 r. i decyzji numer: [...] z dnia 29 marca 2010 r., które także powinny stanowić przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd, na mocy skarżonego wyroku ustalił, że Skarżąca otrzymała zasiłek celowy, którego wysokości – w ocenie Sądu – nie kwestionowała, zaś nie odniósł się do zarzutu odmowy przyznania Skarżącej zasiłku specjalnego na zakup łóżka, artykułów szkolnych i lekarstw, a także kwestii odmowy przyznania Skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego, których dotyczą wskazane powyżej decyzje; 2. przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie faktu, a wręcz jego zakwestionowanie (w ślad za stanowiskiem przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę), że przedmiotem skargi była bezspornie także wysokość świadczeń przyznanych skarżącej na mocy powołanych w skardze decyzji, o czym świadczy choćby fakt, że w zarzutach zawartych na 2. stronie skargi zostało wprost wskazane, iż, cyt: "zaskarżam w/w decyzje w części wstawionego dochodu w kwocie 1.412 zł (...) i przyznane niskie kwoty". Poświęcenie przez skarżącą znacznej części uzasadnienia skargi nieprawidłowościom dotyczącym ustalenia jej dochodu, nie niweczy zgłoszonego przez nią w skardze zarzutu dotyczącego, cyt: "przyznanych niskich kwot", zwłaszcza, że wielokrotnie w uzasadnieniu skargi wskazywała na jej wyjątkowo ciężką sytuację materialną, z których to twierdzeń wypływa wniosek, iż otrzymywana pomoc jest za niska w stosunku do potrzeb skarżącej i jej córki; 3. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: – zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutu związanego z wysokością przyznanych skarżącej zasiłków. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy uzasadnił wysokość przyznanego świadczenia i jego formę możliwościami finansowymi ośrodka, oraz ilością osób oczekujących na pomoc, gdy z materiału dowodowego nie wynika, by taka liczba osób była wskazana przez organ, który w decyzji I instancji powołał jedynie ogólnikowe procentowe dane dotyczące wysokości posiadanych funduszy (74,19%), oraz wskazał, że potrzeby gminy wynoszą 1.565,784 zł, a z których to danych nie wynika, potrzeby ilu osób są zaspokojone, w jakiej wysokości i czy kwota zasiłku przyznanego Skarżącej jest tożsama, czy też odbiega od kwot zasiłków przyznanych pozostałym potrzebującym, która to okoliczność jest istotna nawet przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru zasiłku; – zaniechanie wskazania – jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji – podstawy prawnej, z której wynikałoby, że wartość posiadanego przez matkę skarżącej gospodarstwa rolnego ma realne przełożenie na wysokość osiąganego przez rodzinę dochodu i gwarantuje tej rodzinie miesięczny dochód w kwocie 486,86 zł, skoro zarówno matka skarżącej, jak też skarżąca są osobami przewlekle chorymi, zaś córka skarżącej jest osobą małoletnią, a tym samym nie mogą z obiektywnych przyczyn takiego gospodarstwa prowadzić i osiągać z tego tytułu dochodu; – pominięcie faktu, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że spełnia kryteria uprawniające ją do otrzymania świadczenia w związku z programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ale kwestionuje – i jest do tego legitymowana – nieprawdziwe w jej ocenie ustalenia faktyczne dotyczące wysokości osiąganego przez nią dochodu, którego prawidłowe ustalenie nie będzie miało wpływu na przyznanie jej pomocy co do zasady, jednak niewątpliwie może mieć wpływ na wysokość tejże pomocy ustalanej każdorazowo przez organ. Zasadność takiego stanowiska wynika także z odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wskazano, że wyznacznikami przyznania zasiłku celowego oraz jego wysokości są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy, oraz cel, a z drugiej możliwości finansowe organów pomocy, co oznacza, że prawidłowe ustalenie wysokości dochodów ma istotne znaczenie dla wysokości przyznanego finalnie zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Art. 57 § 3 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się skarżąca, stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Podkreślić należy, iż rozdzielenie takie jest obligatoryjne. Oznacza to, iż każdorazowo gdy strona zaskarży jednocześnie kilka aktów, lub też uczyni przedmiotem skargi bezczynność w zakresie niewydania większej ilości aktów, ewentualnie też bezczynność kilku organów, to sąd – do którego złożona została skarga – zmuszony jest do rozdzielenia tych skarg, nadania każdej sprawie osobnej sygnatury i orzekania w każdej z tych spraw indywidualnie. W przedmiotowej sprawie A. Z. jednocześnie wniosła skargę na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym także na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], która – po rozdzieleniu spraw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – stała się przedmiotem niniejszego postępowania. Przyjąć zatem trzeba, iż wydzielając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 57 § 3 P.p.s.a., zaś kwestia ewentualnego rozdzielenia pozostałych skarg i nadania im odrębnego biegu wykracza poza granice tej sprawy i nie może stanowić przedmiotu kontroli Sądu orzekającego w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Jednocześnie sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy – nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą – jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powołany powyżej przepis. Sąd odniósł się bowiem do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, oceniając zarzuty jakie skarżąca postawiła w swojej skardze. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd nie pominął w swoich rozważaniach kwestii wysokości przyznanego stronie świadczenia, wskazał on bowiem, iż skarżąca spełnia kryteria ustawowe przewidziane dla przyznania jej pomocy społecznej, niezależnie nawet od ewentualnej nieprawidłowości wyliczenia jej dochodu, jednakże wysokość świadczenia uzależniona została od możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a przy jej ustalaniu organ zmuszony został do dostosowania jej do zaistniałych okoliczności związanych z faktem, iż MOPR udziela pomocy nie tylko skarżącej, ale także wielu innym osobom. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd dokonał oceny wszelkich aspektów niniejszej sprawy, odniósł się także do ustaleń poczynionych przez organy, tym samym nie można mu zarzucić, aby w jakikolwiek sposób uchybił nakazowi wynikającemu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku. Sąd dokonał bowiem streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, opisał zarzuty jakie A. Z. zawarła w swojej skardze oraz opisał stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd dokonał także oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego i uznał, iż nie zaistniały w tym przedmiocie jakiekolwiek uchybienia. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się – o czym była mowa powyżej – do kwestii wysokości przyznanego skarżącej zasiłku i wskazał, przyjmując za uzasadnione stanowisko organów, że wysokość świadczenia nie zależała w istocie od dochodu skarżącej, który i tak mieścił się w ustawowym minimum, lecz od sytuacji Ośrodka Pomocy Społecznej i ilości środków, jakimi Ośrodek ten dysponuje. Nie jest trafne stanowisko skarżącej, iż organ przyznając świadczenie w określonej wysokości, dostosowanej do możliwości Ośrodka, winien podawać w uzasadnieniu decyzji w jakich rozmiarach i ilu osobom udzielano świadczeń finansowych oraz porównać te dane z wysokością świadczeń przyznanych skarżącej. Powyższe kwestie nie są objęte kontrolą sądu administracyjnego, który bada legalność decyzji w konkretnej sprawie. Kwestie rozdziału środków finansowych, jako wkraczające w zakres celowości działania, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądu. Uzasadnienie wyroku – jakkolwiek być może niezbyt rozbudowane – zawierało ponadto wskazanie podstawy prawnej, na jakiej oparto orzeczenie, a także zwięzłe, lecz klarowne, wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska. Mając zatem na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.