III OZ 957/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt II SO/Kr 3/21 w sprawie z wniosku J. J. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Nowy Targ za nieprzekazanie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 4 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku J. J. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Nowy Targ za nieprzekazanie skargi na bezczynność: 1. wymierzył Burmistrzowi Miasta Nowy Targ grzywnę w wysokości 500 zł; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 23 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynął wniosek J. J. o ukaranie grzywną Burmistrza Miasta Nowy Targ za nieprzekazanie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wnioski z dnia 17 sierpnia 2020 r. i 6 września 2020 r. datowana na dzień 19 grudnia 2020 r. została złożona przez niego osobiście siedzibie organu w dniu 20 listopada 2020 r. Do dnia sporządzenia wniosku (tj. 7 lutego 2021 r.) skarżący nie został powiadomiony o przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Nowy Targ wniósł o oddalenie wniosku. Organ wyjaśnił, że wniosek o wymierzenie grzywny złożony za pośrednictwem organu wpłynął w dniu 7 lutego 2021 r. W dniu 17 lutego 2021 r. skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do sądu i zarejestrowana pod sygn. II SAB/Kr 46/21. W dniu 19 marca 2021 r. na wezwanie sądu uzupełniono akta sprawy. Powyższy stan faktyczny przemawia w ocenie organu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.). Stwierdził, że z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy, w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Zdaniem tego Sądu Burmistrz Miasta Nowy Targ niewątpliwie uchybił terminowi na dokonanie omawianych czynności. Skargę na bezczynność skarżący złożył w dniu 20 listopada 2020 r., a została ona przekazana do sądu dopiero 17 lutego 2021 r. i to wyłącznie dlatego, że skarżący wniósł za pośrednictwem tego organu również pismo zawierające wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Należy zatem uznać, że organ zastosował się do wymogu przekazania dokumentów do sądu na skutek zapoznania się z wnioskiem skarżącego. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia grzywny na organ z uwagi na niedotrzymanie ustawowego terminu przekazania skargi. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustalając wysokość grzywny wzięto pod uwagę, że skarga została przekazana ze znacznym opóźnieniem i to w związku z działaniem skarżącego piętnującym zaniechanie organu. Postępowanie organu należy ocenić jako naganne, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę również fakt, że przedmiotem skargi była bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Celem takiej skargi jest właśnie przeciwdziałanie bierności organu, stąd organ winien dokładać szczególnej staranności w wywiązywaniu się z obowiązku przekazania skargi do sądu, a nie jeszcze bardziej opóźniać przez swoje bezprawne działania załatwienie sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania – na które złożył się wpis od wniosku – orzekł w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz, zaskarżając je w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i niewymierzanie grzywny organowi przy jednoczesnym niezasądzaniu od wnioskodawcy kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, pomimo iż przepis przewiduje fakultatywną możliwość jej wymierzenia, umożliwiając tym samym zindywidualizowanie przyczyn opóźnienia, a co za tym idzie, oceny czy zasadnym, pomimo nieprzekazania skargi w terminie, jest wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na trudności z funkcjonowaniem urzędu w związku z pandemią. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o oddalenie zażalenia i obciążenie Burmistrza kosztami postępowania. Wniósł także, o ile to możliwe, o podwyższenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że ww. termin dotyczy także przekazania skargi na niewykonanie wyroku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Zwrócić należy uwagę, że okoliczności niniejszej sprawy są niekwestionowane. Skargę na bezczynność skarżącego, złożoną w dniu 20 listopada 2020 r., organ przekazał do sądu dopiero 17 lutego 2021 r. i to wyłącznie dlatego, że skarżący wniósł również za pośrednictwem tego organu pismo zawierające wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W zaistniałej sytuacji Sąd pierwszej instancji był uprawniony do wymierzenia organowi grzywny. Jak bowiem wyżej wskazano, w przypadku niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd może organowi wymierzyć grzywnę, choć w okolicznościach konkretnej sprawy może się okazać to niecelowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, rozważył wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo przyjął, że Burmistrz uchybił, i to dość znacznie, terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło Sąd do wymierzenia mu grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Wykonanie tego obowiązku po terminie mogłoby mieć wpływ na zasadność wymierzenia grzywny jedynie w przypadku nieznacznego uchybienia terminowi lub w wyjątkowo nadzwyczajnej sytuacji, niemniej żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, iż została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uzasadnił jej wysokość, uznając, że kwota 500 zł spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie. Orzeczona grzywna nie stanowi nawet jednej dziesiątej możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób przyjąć, że jest ona wynikiem nieprawidłowo zastosowanych przepisów p.p.s.a. Wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na zażalenie, wskazać należy, że grzywna mogłaby ewentualnie zostać w niniejszej sprawie podwyższona, gdyby skarżący wniósł zażalenie na przedmiotowe postanowienie Sądu pierwszej instancji, podnosząc odpowiednie zarzuty i odpowiednio je uzasadniając.