II SAB/Bd 82/21

SENTENCJA Sygn. [...] II SAB/Bd 82/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 października 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego K. R. z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 4. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. R. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r., nadanym za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP, K. R. zwrócił się do Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wysokości wynagrodzenia za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego, 2) skanu listy obecności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego za miesiąc kwiecień 2021 r., 3) kierunku ukończonych studiów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej, 4) ilości nagród i premii przyznanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Głównemu Księgowemu w okresie od października 2020 r. do kwietnia 2021 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. K. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył bezczynność PINB w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z dniem 8 czerwca 2021 r. upłynął 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej "u.d.i.p."), w tym czasie organ nie udostępnił zaś żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek została przygotowana już 31 maja 2021 r., jednak z uwagi na problemy techniczne platformy ePUAP nie pozwoliły na skuteczne doręczenie informacji wnioskodawcy. Organ wskazał, że awaria nie dotyczyła tylko urzędu obsługującego PINB w B. , ale miała charakter krajowy, o czym świadczy załączone pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Odnosząc się do zarzutów skargi PINB podniósł, że o ile w sprawie niewątpliwie zaistniała bezczynność organu, to nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem wynikała z awarii o charakterze technicznym. Wskazał, że w dniu 21 czerwca 2021 r. prawidłowe działanie platformy ePUAP umożliwiło organowi skuteczne doręczenie odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu. PINB jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie szeroko wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc powyższe do zakresu informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący, stwierdzić należy, że wniosek w całości dotyczył informacji mającej walor informacji publicznej. W punkcie pierwszym i czwartym skarżący zwrócił się z pytaniem o wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję organu oraz głównego księgowego organu, wykształcenie ww. osób oraz ilości nagród i premii przyznanych we wskazanym okresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wynagrodzenie osiągane przez osoby piastujące funkcje publiczne oraz kwoty premii i nagród im wypłacanych stanowią informację publiczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest, jak wskazano, organem władzy publicznej, toteż informacja o osiąganym przezeń wynagrodzeniu jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem tym bardziej informacja o wysokości nagród i premii mu przyznawanych, a stanowiących składnik tego wynagrodzenia. Powyższe dotyczy również Głównego Księgowego organu, który jest pracownikiem odpowiedzialnym w zakresie prowadzenia rachunkowości organu, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, jak i kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). W punkcie czwartym skarżący zwrócił się o informację w zakresie wykształcenia osoby pełniącej funkcję Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego zatrudnionego w inspektoracie. Kwalifikacje osób pełniących ww. funkcje publiczne mieszczą się w wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. kategorii informacji publicznej, tj. informacji "o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach". Informacją publiczną jest wreszcie określona w punkcie drugim wniosku informacja w zakresie listy obecności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega bowiem wątpliwości, że lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1173/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 7/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przepisanego regulacjami u.d.i.p. skutecznego działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta utrzymywała się również w chwili jej zaskarżenia do tut. Sądu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że w istocie odpowiedź na wniosek została sporządzona już w dniu 31 maja 2021 r., jednak z uwagi na awarię systemu ePUAP niemożliwym było skierowanie tej odpowiedzi do adresata. Strona nie może ponosić negatywnych skutków tego, że po stronie organu (obsługującego go urzędu) zaistniały problemy natury technicznej uniemożliwiające organowi realizację jego ustawowych zadań (tutaj: w zakresie udostepnienia informacji publicznej). Okoliczność ta może być jedynie brana pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia prawa, o czym Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia. Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ udostępnił żądaną informację skarżącemu w dniu 21 czerwca 2021 r., wyjaśniając jednocześnie powody zwłoki w załatwieniu wniosku. Organ udostępnił informację publiczną w zakresie punktów 1 i 3-4 wniosku, wobec zaś punktu 2 wypowiedział się w ten sposób, że lista obecności pracowników jest dokumentem zawierającym dane osobowe (imię, nazwisko, informację o nieobecnościach i ich przyczynach), które mogłyby naruszyć prywatność tych osób. Konstatacja ta jest w ocenie Sądu mylna, co wyjaśniono wcześniej. Wskazana okoliczność wpłynęła na konieczność orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie jego punktu drugiego, w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. I w tym bowiem zakresie, wbrew stanowisku organu, wniosek dotyczył informacji publicznej. O powyższym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie, skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w zakresie jego punktów 1 i 3-4 w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację) postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. w pozostałym zakresie, tj. niedotyczącym punktu drugiego wniosku. Tak też Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji. O tym, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji. Nie budzi wątpliwości nie tylko Sądu, ale i obu stron postępowania, że doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie czwartym sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ale skutku wystąpienia po jego stronie awarii technicznej platformy, za pomocą której skarżący skierował do organu swój wniosek, i za pośrednictwem której organ winien udzielić na ten wniosek odpowiedzi. Również brak udostępnienia informacji w zakresie punktu drugiego wniosku nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa, albowiem był to wynik dokonania błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieuzasadnionego przyjęcia, że lista obecności PINB i Głównego Księgowego podlega ochronie z uwagi na dane osobowe osób na niej widniejących. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.