II SA/Rz 1113/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[....]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [....] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) na skutek wniosku Stowarzyszenia "[....]" z siedzibą w [...] odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację określonego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.". Postanowieniem z dnia [....] września 2019 r. nr [...] Burmistrz [...], w oparciu o art. 61a K.p.a., po analizie wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [....] w miejscowości [...], gm. [...]. We wniosku z dnia 9 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie "[....]" z siedzibą w [...] wystąpiło do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, wskazując na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Rozstrzygnięciu temu zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 61 a K.p.a. w związku z: 1) art. 4 ust 1 w zw. z art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zastosowanie procedury pozaprawnej wykluczającej z udziału społeczeństwo bez możliwości kwestionowania dokumentacji inwestora jest dopuszczalne w sytuacji, w której istnieje zakaz formułowania treści o charakterze merytorycznym w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnej, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r. (II OSK 1813/16), 2) art. 6, 87 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez stworzenie procederu, którego ustawodawca nie przewidział, a na dodatek naruszającego zaufania społeczne albowiem wypowiadanie treści o charakterze merytorycznym poza postępowaniem administracyjnym jest niedopuszczalne w demokratycznym kraju, 3) § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich przywołanie w postanowieniu w sytuacji, w której nie mogą one stanowić podstawy prawnej albowiem zawierają jeszcze litery, 4) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej ze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania (z ostrożności procesowej albowiem nie można naruszyć przepisów K.p.a. w sprawie niemającej charakteru administracyjnej). Stowarzyszenie podkreśliło, że organ naruszył standardy obowiązujące w demokratycznym państwie, ponieważ dokonał lakonicznych ustaleń co do istoty sprawy w postępowaniu poza postępowaniem administracyjnym, pozbawiając osoby, które w niniejszej sprawie mają interes prawny do kwestionowania wadliwej dokumentacji przedłożonej przez inwestora. W odpowiedzi datowanej na 25 marca 2020 r. SKO wskazało, że nie znajduje podstaw prawnych, w świetle art. 156 § 1 K.p.a., do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Jednocześnie w związku z powyższym bezprzedmiotowe staje się rozpoznanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] wezwało SKO do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o rozpoznanie zgodnie z prawem wniosku złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W piśmie datowanym na 16 czerwca 2020 r., skierowanym do Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] SKO podniosło, że nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w swoim piśmie z 25 marca 2020 r. W związku ze złożoną przez Stowarzyszenie skargą na bezczynność Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 53/20, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 9 grudnia 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. SKO odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] .z dnia [....] września 2019 r. znak [...]. Po zacytowaniu brzmienia art. 31 § 1 K.p.a. organ podniósł, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Burmistrza [...] z powodu podanych naruszeń prawa wskazywanych przez Stowarzyszenie. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że dokonało oceny pod kątem zaistnienia kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uznało, że wada taka nie wystąpiła, gdyż powołane postanowienie nie stanowi rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z wyraźnym, niebudzącym wątpliwości przepisem prawa stanowiącym podstawę jego wydania. Niezależnie od powyższego - w odniesieniu do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Kolegium wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przesądza o braku możliwości wzięcia udziału organizacji w postępowaniu, do którego wszczęcia nie doszło. Rozpoznanie zatem żądania organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nie zostało wszczęte należy uznać za bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z [...] maja 2021 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 K.p.a. w związku z: - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie wniosku w trybie nieprzewidzianym przez ustawodawcę, ponieważ organ tylko i wyłącznie ustala, czy przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi oraz czy wstępuje interes społeczny, którego pojęcia nawet nie zdefiniowano. Ponadto organ przyjął, iż ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji merytorycznej samego postanowienia w trybie pozaprocesowym z wyłączeniem możliwości poznania jego toku myślowego oraz możliwości polemiki z nim, - art. 61 § 3 K.p.a. poprzez uznanie w istocie, że można odmówić wszczęcia postępowania, które z mocy ustawodawcy zostało wszczęte przed wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację postanowienia będącego przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." dopuszcza jako przedmiot zaskarżenia wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, o czym stanowi jej art. 3 § 2 pkt 2. Sprawowana w stosunku do tych rozstrzygnięć kontrola sądowa opiera się o kryterium legalności, na co wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zauważenie przez sąd przewidzianych w powołanej ustawie procesowej - P.p.s.a. - uchybień skutkuje koniecznością wyeliminowania skarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zaistnienie przyczyny określonej w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje koniecznością uchylenia objętego skargą postanowienia, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, organizacja społeczna tj. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] wystąpiło 9 grudnia 2019 r. do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [....] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację określonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi - pismo z 25 marca 2020 r. - SKO wskazało, że nie znajduje podstaw prawnych, w świetle art. 156 § 1 K.p.a., do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Jednocześnie z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, bezprzedmiotowe jest rozpoznanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Następnie, Stowarzyszenie wezwało SKO (pismo z 17 kwietnia 2020 r.) do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o rozpoznanie zgodnie z prawem wniosku złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi z 16 czerwca 2020r. Kolegium podniosło, że nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z 25 marca 2020 r. W dalszej kolejności. Stowarzyszenie złożyło do tut. Sądu skargę na bezczynność SKO, która to skarga - wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 53/20 - została uwzględniona, bowiem Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 9 grudnia 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie powyższego orzeczenia, SKO - postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. - odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [....] z dnia [...] września 2019 r. W podstawie prawnej wniosku z 9 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie powołało art. 31 K.p.a. W myśl § 1 tego artykułu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast, zgodnie z § 2 wskazanego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zacytowany przepis dotyczy postępowania zwykłego i postępowań nadzwyczajnych, a zatem np. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu. Regulacja ta daje organizacjom społecznym dwie jasno wskazane możliwości, a mianowicie żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu. Chodzi tutaj o postępowanie, w którym uczestniczą określone strony, a zatem podmioty mające taki status ze względu na swój interes prawny, o czym stanowi art. 28 K.p.a. Jeśli zaś organizacja społeczna nie mająca w danej sprawie "swojego" interesu prawnego skorzysta z rozwiązania przewidzianego w powołanym art. 31 § 1 K.p.a., to wówczas - w myśl - art. 31 § 3 K.p.a. uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Może zatem podejmować działania przypisane stronom postępowania. Aby jednak powyższe było możliwe, wniosek organizacji społecznej musi zawierać argumenty wskazujące na spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących bądź to wszczęcie z urzędu postępowania bądź to dopuszczenie do udziału w sprawie. Przesłankami tymi w świetle wyraźnego brzmienia art. 31 § 1 K.p.a. są: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny, przy czym podniesienia wymaga, że muszą być one spełnione łącznie. Organ nie jest więc zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Organizacja społeczna musi więc występować w obronie interesu społecznego [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 11.12.2014 r. I OSK 1016/13]. Ponadto, to w interesie wnioskującej organizacji społecznej znajduje się przedstawienie stosownych motywów na uzasadnienie swojego żądania. Jeśli jednak takowych brak, to rolą organu właściwego do rozpoznania wniosku jest wezwanie do jego uzupełnienia. Gdy zaś organizacja przedstawi określone okoliczności, które jej zdaniem świadczą o zasadności wniosku, to organ winien poddać je ocenie w kontekście występowania celów statutowych oraz istnienia interesu społecznego, bo te dwie kwestie - jak już wyżej zauważono - mają w takim wypadku przesądzające znaczenie. Analiza w tym zakresie jest niezwykle istotna, bowiem udział organizacji w postępowaniu może nie być dla stron obojętny, a to wówczas, kiedy organizacja ta i strony mają przeciwstawne interesy. Podkreślenia wymaga, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 31 § 1 K.p.a., nie może budzić wątpliwości, że rozważając zasadność wniosku organizacji, organ bierze pod uwagę jedynie przesłanki wskazane w tym przepisie. Tym samym, nie odnosi się on do merytorycznej warstwy sprawy. Fakty istotne w stadium rozpoznawczym, czyli przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty podlegają badaniu dopiero w razie pozytywnego ustosunkowania się do wniosku organizacji. Dlatego oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania czy o dopuszczenie do udziału w nim organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla tej organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu czy też dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Pogląd powyższy prezentowany jest w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, że wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w urzędu w związku z wnioskiem organizacji społecznej nie można sprowadzać do oceny występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji, której wniosek dotyczy. Kwestia ta może być rozstrzygana dopiero w następnym etapie postępowania po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego (tak np. wyrok NSA z 9.12.2016r. II OSK 672/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.01.2018 r. VI SA/Wa 1740/17). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że SKO nie postąpiło w sposób wyżej opisany. W swoim postanowieniu z [...] maja 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z [...] września 2019 r., po zacytowaniu brzmienia art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., stwierdziło brak podstaw do takiego wszczęcia z powodu naruszeń prawa podniesionych przez wnioskodawcę. Dodatkowo, Kolegium wskazało, że kwestionowane postanowienie nie jest dotknięte wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym, organ odniósł się w istocie do merytorycznej zasadności żądania określonego sposobu rozpoznania sprawy, a to nie ona - co zaznaczono we wcześniejszej części uzasadnienia - przesądza o możliwości uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania bądź o dopuszczenie do udziału w nim. Tego rodzaju działanie należało uznać za niedopuszczalne, bowiem sprzeczne z wyraźnym brzmieniem art. 31 K.p.a. Dodatkowo, Sąd wskazuje, że w części wstępnej kwestionowanego postanowienia organ powołał błędną podstawę prawną tj. art. 34 K.p.a. (dotyczący właściwej reprezentacji strony), a nie art. 31 K.p.a. W ponownym postępowaniu rzeczą Kolegium będzie dokonanie oceny wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 grudnia 2019 r. w kontekście okoliczności wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a., a zatem rozważenie istnienia celów statutowych Stowarzyszenia oraz interesu społecznego we wszczęciu postępowania i dopuszczeniu do udziału w nim. Z tych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postepowania opiera się o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.