I SA/Ke 440/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B.-Z. na uchwałę R. M. w W. z dnia [...]. nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy W. (dalej: "organ") [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków w Gminie W. (dalej: "uchwała"). W podstawie prawnej organ powołał 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747, zmiany z 2002 r. Nr 113 poz. 984, z 2004 r. Nr 96 poz. 959, Nr 173 poz. 1808, z 2005 r. Nr 85 poz. 729, Nr 130, poz. 1087, dalej: "ustawa"). W § 1 uchwały organ wskazał, że uchwala się regulamin (dalej: "Regulamin") zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. stanowiący załącznik Nr 1 do w/w uchwały. W § 2 powierzył wykonanie uchwały Wójtowi Rady Gminy W. . W § 3 wskazał natomiast, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.. W załączniku nr 1 wskazano, że: § 1 ust. 1. Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz "odbiorców usług, a także zasady prowadzenia i warunki korzystania z usług’ w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną, do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych i beczkowozów oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie .gminy W.. 2. lit. d. Ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określeń: "Przedsiębiorstwo" - należy przez to rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu Ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004r. Nr 173, .poz. 1807, z póżn. zm.), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W § 7 załącznika wskazano, że: ust. 2 Przedsiębiorstwo może odmówić zawarcia Umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 Ustawy. 3. Przedsiębiorstwo ma prawo wypowiedzieć Umowę właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych Odbiorców usług w tym budynku, w terminie określonym w Umowie. W § 9 organ określił, że: 1. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas nieokreślony lub określony. 2. Umowa winna określać możliwość jej rozwiązania. 3. Rozwiązanie umowy może nastąpić za porozumieniem stron, z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego w umowie i na skutek odstąpienia Przedsiębiorstwa od Umowy. W § 11 przewidziano, że: 2. W przypadku niedotrzymania terminu zapłaty naliczane będą odsetki. 3. Brak zapłaty za dwa pełne okresy rozliczeniowe skutkował będzie odcięciem dostawy wody bądź odcięciem odbioru ścieków. W § 12 organ określił, że Odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nie utrudniający działalności Przedsiębiorstwa, a w szczególności do: a) użytkowania .instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii, skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej na skutek m. in. cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania, b) montażu i utrzymania zaworów antyskażeniowych w przypadkach i na warunkach określonych odrębnymi przepisami, c) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób ńie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci-kanalizacyjnej, d) informowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody, w celu prawidłowego ustalania opłat za odprowadzanie ścieków, e) wykorzystywania wody z sieci wodociągowej oraz korzystania z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach określonych w warunkach przyłączenia do sieci oraz pisemnej Umowy zawartej z Przedsiębiorstwem, f) zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i .. przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, g) podjęcia działań ograniczających skutki awarii oraz udostępniania Przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii lub kontroli działania urządzeń., pomiarowych, wodociągowych, kanalizacyjnych i przyłączy. W § 16 ust. 3 i 5 wskazał, że: 3. Z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. 5. W uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W § 22 ust. 1 określił, że: 1. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. 2. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. W § 23 przewidziano, że: 1. w zakresie dostawy wody, miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego, jest zawór za wodomierzem głównym. 2.W przypadku braku studzienki rewizyjnej na terenie nieruchomości gruntowej Odbiorcy odprowadzającego ścieki, miejscem rozdziału sieci i instalacji oraz odpowiedzialności jest granica nieruchomości gruntowej. 3. Miejsce rozdziału sieci kanalizacyjnej obejmującej przyłącze stanowiące własność Przedsiębiorstwa i instalacji wewnętrznej oraz rozdziału odpowiedzialności, w przypadku lokalizacji studzienki rewizyjnej na terenie nieruchomości gruntowej Odbiorcy odprowadzającego ścieki - znajduje się za pierwszą studzienką licząc od strony budynku. 4. W przypadku przyłącza kanalizacyjnego stanowiącego własność Odbiorcy usługi dostarczającego ścieki miejscem rozdziału sieci i odpowiedzialności .jest miejsce połączenia sieci kanalizacyjnej z przyłączem. W § 27 ustalił, że Przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne wyłącznie w przypadkach i na warunkach określonych w art. 8 Ustawy, przy czym zobowiązane jest spełnić obowiązek wynikający z art. 8 ust. 3 Ustawy. Organ w § 28 ust. 2 regulaminu wskazał, że odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu 1 dnia od jej wystąpienia, Przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub usunąć awarię we własnym zakresie, a kosztami obciążyć Odbiorcę. Z kolei w § 29 przewidział, że Odbiorca usług zobowiązany jest do natychmiastowego powiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich: a) stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby, b) zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci. W § 30 określił, że Odbiorcą jest zobowiązany do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Zaś w § 31 wskazał, że Odbiorca zobowiązany jest do korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zgodnie z wymogami technicznymi. W przypadku stwierdzenia nielegalnego pobory wody lub odprowadzania ścieków przedsiębiorstwo obciąży odbiorcę według wskazanych stawek. W § 39 załącznika ustalono, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 z p. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W § 41 organ określił, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju wskazał, że zaskarża ją w całości. Skarżący zarzucił: I. art. 19 ustawy i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy (art. 16 ust. 1, 2 i 4 lit. d Regulaminu) obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych i określenie w treści wymienionej uchwały - par. 19 ust. 6 , że umowa o przyłączenie winna określać zasady finansowania, II. art. 2 ust. 4 oraz art. 19 ustawy poprzez zawarcie w treści par. 1 ust. 1 i ust. 2 lit d) Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie W. zakresu obowiązywania tegoż regulaminu, a także definicji Przedsiębiorstwa, podczas gdy zakres regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz definicja przedsiębiorstwa zostały określone w wymienionej ustawie, III. art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nie posiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały jednostronnie obowiązków dotyczących racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy, o czym mowa w par. 3 Regulaminu, IV. art. 19 ustawy i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie w treści Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie W. minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe, V. art. 6 ust. 2, 3 i 4 ustawy i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez czynienie w treści uchwały, a to par. 16 ust. 3, 5 Regulaminu norm sprzecznych z wymienionymi zapisami ustawy poprzez niezgodne z powszechnie obowiązującymi normami określenie podmiotów mogących zawrzeć umowę o przyłącz wodny i zastrzeżenie uzasadnionych przypadków dla zgody na przyłączenie osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, VI. art. 15 ust, 4, art. 19 ustawy i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w par. 7 ust 2 i 3, par. 22 ust. 1, 2 i par. 27 Regulaminu przesłanek negatywnych zawarcia umowy, przyłączenia do sieci oraz warunków wypowiedzenia umowy, do czego nie upoważnia Gminy delegacja wymienionej ustawy, VII. art. 6 ust. 3, art. 19 ustawy i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zawarcie w par. 9 ust. 1, 2 i 3, par. 11 ust. 2 i 3, par. 12 lit b), c), d), e), g), par. 23 ust. 1, 2,3 ,4, par. 28 ust. 2, par. 29, par. 30, par. 31, par. 32 Regulaminu wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, mimo braku kompetencji w tym zakresie i braku delegacji ustawowej do stanowienia takich przepisów prawa miejscowego, co powoduje nieuprawnioną ingerencję w kwestie będące przedmiotem klauzul umownych, VIII. naruszenie art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w par. 39 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi, IX. wewnętrzną sprzeczność skarżonego aktu prawa miejscowego, gdzie w par. 3 uchwały wskazano, że uchwała ta wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., a w par. 41 skarżonego Regulaminu zapisano, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia - nie precyzując miejsca publikacji. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwała wraz z załącznikiem jest aktem prawa miejscowego, ponieważ cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Dyspozycja tej uchwały ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zdaniem skarżącego powołane przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Opłaty takie, a przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny i były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). W okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat i regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie. Skarżący podniósł, że organ uchwałą nr [...] z [...] dokonał zmiany zapisów zaskarżonej uchwały w par. 16 ust. 1 zastępując słowo "odpłatne" słowem "nieodpłatne" oraz skreślając par. 16 ust. 2 Regulaminu. Jednakże działania takie jawią się jako nie wystarczające. Zaskarżenie uchwały ma na celu stwierdzenie jej nieważności w całości bądź w części ze skutkiem ex tunc. Istotą zaś kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Następnie wskazał, że art. 2 ust. 4 ustawy zawiera definicję Przedsiębiorstwa, a co za tym idzie akt rangi ustawowej jest wystarczający i jednoznacznie określa co należy rozumieć pod wymienionym pojęciem. Mimo to w zaskarżonej uchwale w par. 1 ust. 2 lit d) organ samorządowy wprowadził własną definicję tego pojęcia, do czego nie posiadał delegacji. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zakresu obowiązywania regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ustawodawca bowiem jasno i w sposób wyczerpujący opisał co pozostaje przedmiotem tegoż regulaminu w treści art. 19 ustawy. Mimo to w par. 1 ust. 1 Regulaminu organ zawarł opis zakresu obowiązywania Regulaminu. To również stanowi samowolne działanie organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego. Zwłaszcza, że zarówno definicja pojęcia Przedsiębiorstwa jak i zakres Regulaminu objęte są zapisami ustawowymi, a co za tym idzie akt rangi niższego rzędu jakim jest akt prawa miejscowego nie może w takie zapisy ingerować. Nadto skarżący stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy prawa miejscowego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. W zakresie zarzutów z punktu III oraz V, VII, VIII skargi wskazał, że zgodnie z § 135 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Natomiast w myśl § 134 w/w rozporządzenia podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnienia ustawowego. Stosownie natomiast do § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i zarządzeń. Uchwała organu nakłada w par. 3 obowiązki dotyczące racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy, do czego Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego. Podobnie organ przekroczył delegację ustawową poprzez określenie w par. 7 ust 2 i 3, par. 22 ust. 1, 2, par. 27 przesłanek negatywnych zawarcia umowy, przyłączenia do sieci oraz warunków wypowiedzenia umowy. Zdaniem skarżącego do zawarcia takich zapisów prawa miejscowego nie upoważnia Gminy delegacja wymienionej ustawy. Następnie podniósł, że w par. 9 ust. 1, 2 i 3, par. 11 ust. 2 i 3, par. 12 lit b), c), d), e), g), par. 23 ust. 1, 2 , 3 ,4, par. 28 ust. 2, par. 29, par. 30, par. 31, par. 32 Regulaminu organ zawarł liczne zapisy odnoszące się do treści umowy o korzystanie z sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. Takie zapisy również uznać należało za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wkraczające poza ustawowe upoważnienie. W treści art. 19 ustawy co prawda wskazano, iż treść uchwały Gminy winna określać warunki i tryb zawierania umowy. Delegacja ustawowa nie mówi jednak o regulacji szczegółowych kwestii umowy cywilnoprawnej w zakresie umów przyłączy, a zapisy takie znalazły się w zaskarżonej uchwale, w wymienionych powyżej przepisach. Zauważyć należy także, że w art. 6 ust. 3 wspomnianej ustawy zawarto elementy umowy, a co za tym idzie np. sposoby i terminy wzajemnych rozliczeń czy prawa i obowiązki stron winny być tam właśnie uregulowane. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 roku, II OSK 2364/18). Akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (np. ustaw) i z tego powodu nie mogą regulować kwestii zawartych w takich aktach, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje aktów prawa miejscowego mają bowiem uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym m.in. z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego - uchwały muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przepis art. 19 wymienionej ustawy precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto w treści zaskarżonej uchwały zawarto normy sprzeczne z zapisami wymienionej powyżej ustawy, a to w par. 16 ust 3, 5 Regulaminu. Jak wskazano powyżej Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może pozostawać w sprzeczności do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mimo to organ w powołanych wyżej normach Regulaminu w sposób dowolny opisał wymagania odbiorcy. W powołanej normie par. 16 ust. 3 Regulaminu wskazano, że z wnioskiem o przyłączenie może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości , która ma być przyłączana do sieci, a w par. 16 ust. 5 Regulaminu wskazano, że w uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Podczas gdy przepis art. 6 ust. 4 ustawy wskazuje, że umowa może być zawarta m.in. z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nie ograniczając tego żadnymi wyjątkowymi okolicznościami. A co za tym idzie przepis prawa powszechnie obowiązującego nie ogranicza osoby korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym tylko do uzasadnionych przypadków, jak czyni to samowolnie norma Regulaminu. Taki zapis wykracza poza delegację ustawową ograniczając de facto zapis ustawowy. W odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt IV skargi prokurator wskazał, że organ powinien był w treści regulaminu zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie art. 19 ustawy zagadnień, zaś wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Art. 19 ustawy wymaga wprost by uchwała określała m.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Zdaniem skarżącego podejmując uchwałę nie wypełnił upoważnienia ustawowego w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W zakresie zarzutu VIII skargi strona skarżąca wskazała, że akt prawa miejscowego nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej w zakresie nie uregulowanym w tym akcie. Wobec tego, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji) i stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 318/05). Zdaniem prokuratora to przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego, zaś czynienie zapisów przez Radę Gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne. Skarżący zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność § 3 aktu gdzie wskazano, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., zaś w par. 41 Regulaminu zapisano, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia - nie precyzując miejsca publikacji. Powyższe stanowi sprzeczność, zwłaszcza, że w par. 41 Regulaminu nie określono miejsca publikacji. W piśmie opatrzonym datą 16 lipca 2021 r. organ podniósł, że uchwała z [...] Nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków w Gminie W. już nie obowiązuje, albowiem obecnie moc prawną ma uchwała Nr [...] z [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Busku Zdroju okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi prokuratora jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Gminy W. z [...]., Nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków w Gminie W.. Przed przystąpieniem do kontroli legalności uchwały zbadania wymaga kwestia czy utrata mocy obowiązującej uchwały z [...]., Nr [...] w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków w Gminie W. wobec podjęcia przez organ uchwały Nr [...] z 21 sierpnia 2018 r. skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W niniejszej sprawie wniosek skargi dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ stanowiący gminy nie posiada możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny oraz abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W świetle tego przepisu regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy W. uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wobec wyżej przedstawionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Jak wskazał między innymi NSA w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1562/13 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, to jednak pamiętać należy, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy W. została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zakres regulaminu określony został w art. 19 ust. 2 ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez m.in. nałożenie obowiązku ponoszenia opłat za dokonanie podłączenia do urządzeń wodociągowych (§ 16 ust. 1, 2, 3 i 4 lit. a), modyfikując/wprowadzając definicję zawarte w ustawie ( § 1 ust. 1 i ust. 2 lit. d) oraz w sposób istotny modyfikując zasady zawarcia umowy o przyłącz wodny i zastrzeżenie przypadków dla zgody na przyłączenie osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 16 ust. 3 i 5), a także wprowadzając katalog przesłanek negatywnych zawarcia umowy, przyłączenie do sieci oraz warunków wypowiedzenia umowy, o której mowa w art. 6 ustawy (§ 7 ust. 2 i 3, § 22 ust. 1 i 2 i § 27). Nadto organ wydając uchwałę wraz z załącznikiem poprzez zawarcie w § 9 ust. 1, 2 i 3, §. 11 ust. 2 i 3, § 12 lit b), c), d), e), g), § 23 ust. 1, 2,3 ,4, § 28 ust. 2, § 29, § 30, § 31 i § 32 Regulaminu wskazań ingerujących w treść umowy, o której mowa w art. 6 ustawy dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków również przekroczył delegację ustawową. Co istotne wreszcie stwierdzenia wymaga, że organ w § 29 regulaminu ustalił, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 z p. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Tym samym uprawniony w tym zakresie jest stanowisko skarżącego, że stanowi to swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że doszło do zmodyfikowania przedmiotu regulacji regulaminu na terenie Gminy, wbrew dyspozycji ustawowej, która zakres materii tego regulaminu określała w art. 19 ust. 2 ustawy. Ponownie podkreślenia wymaga, że regulamin stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność ma on moc obowiązującą. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (w tym m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Uwzględniając treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Nadto zasadnie skarżący zarzucił wewnętrzną sprzeczność skarżonego aktu, gdzie w § 3 uchwały wskazano, że uchwała ta wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., zaś w § 41 Regulaminu zapisano, że uchwała wchodzi w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia - nie precyzując miejsca publikacji. Takie sformułowanie – odmienne w uchwale i odmienne w załączniku stanowi o jej oczywistej sprzeczności na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, tym niemniej nie miało to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że uchwała (jej załącznik) w opisanej wcześniej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, ingerencję i nieuprawnioną modyfikację definicji w nich zawartych, którymi posługuje się już ustawa, a nadto zawarcie zapisu w § 39 w zakresie hierarchii źródeł prawa stwierdzenie w związku z czym należało stwierdzić jej nieważność w całości (zgodnie z wnioskiem Prokuratora), a nie tylko w części, jednostek redakcyjnych przywołanych przez skarżącego o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Powyższe uzasadnia skala i zakres naruszeń dokonanych przez organ. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności tylko poszczególnych zapisów (jednostek redakcyjnych) byłoby niecelowe i niezasadne w świetle podjętego aktu prawa miejscowego jako całości.