II SA/Ol 476/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]"r. Prezydent "[...]" (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku M.B. (dalej: "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy na fragmencie działki nr "[...]", dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej z niezbędną infrastrukturą. Prezydent uznał bowiem, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do usług ogólnomiejskich, służących ogółowi społeczeństwa, a ta funkcja nie uzupełnia funkcji usług podstawowych towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Zaznaczył, że zabudowę ul. "[...]" tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, a towarzyszą im następujące usługi: sklepy, przedszkola, szkoła, placówki bankowe. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie ustalił, na jakich działkach w obszarze analizowanym znajduje się warsztat blacharsko-lakierniczy, warsztat wulkanizacyjny i obiekt pełniący funkcję przemysłową. Ponadto, nie ustosunkował się do tego, czy planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji związanej z ww. warsztatami oraz nie wyjaśnił, dlaczego wyznaczył szeroki krąg stron postępowania. Decyzją z "[...]"r. Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wyjaśnił, że zwiększono krąg stron postępowania o właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na działce "[...]", gdyż inwestycja może na nie oddziaływać. Wskazał ponadto działki, na których znajdują się ww. warsztaty i wyjaśnił, że warsztat wulkanizacyjny jest odizolowany od zabudowy mieszkaniowej parkingami, a serwis samochodowy znajduje się w przydomowym garażu, co minimalizuje wydobywanie się hałasu i zapachów, które mogłyby negatywnie oddziaływać na inne nieruchomości. Stwierdził, że budynek przemysłowy na działce, na której zaplanowano inwestycję, nie istnieje. Prezydent ocenił, że wprowadzenie wnioskowanej nowej funkcji będzie sprzeczne z zasadą zachowania dobrego sąsiedztwa. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z "[...]"r. Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło m.in, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełna, a mapa nie jest aktualna. Ocenił, że rozważania dotyczące bliżej nieokreślonych "funkcji usług ogólnomiejskich" są niesłuszne i nieprzekonujące. Zarzucił też, że Prezydent nie wyjaśnił, dlaczego planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, związanej z funkcjonowaniem na tym obszarze: warsztatu blacharsko-lakierniczego, warsztatu wulkanizacyjnego i serwisu samochodowego. Organ ten nie wskazał, że nie są to usługi podobne do planowanych, a inwestycja nie będzie stanowić uzupełnienia funkcji dominującej - funkcji mieszkaniowej. Kolegium podniosło również, że organ pierwszej instancji nie wykazał, na jakiej podstawie w innych sprawach podjął odmienne (pozytywne) rozstrzygnięcia. Decyzją z "[...]"r. Prezydent kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu podał, że zabudowę wzdłuż ul. "[...]", przy której planowana jest inwestycja, tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, którym towarzyszą usługi podstawowe: sklepy, przedszkole, gabinet stomatologiczny, fryzjer i placówki bankowe. Na terenie objętym analizą znajdują się również usługi związane z branżą motoryzacyjną, takie jak: zakład blacharsko-lakierniczy, powstały pod koniec lat 70., kiedy zabudowa mieszkaniowa nie była jeszcze tak zwarta, jak obecnie, warsztat wulkanizacyjny, serwis alarmy, immobilajzery, zamki i autonaprawa. Zaznaczył, że te usługi uzupełniające powinny być oddalone od dominującej funkcji mieszkaniowej, aby maksymalnie ograniczyć ich oddziaływanie. Dodał, że zakład blacharsko-lakierniczy zlokalizowany jest na skraju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warsztat wulkanizacyjny znajduje się w budynku handlowo-usługowym, odizolowanym od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej parkingami, a serwis usług z zakresu montażu zabezpieczeń antykradzieżowych i autonaprawa prowadzone są w przydomowych garażach. Ponadto, do 1995 r. były to peryferie miasta. Stwierdził, że w obszarze analizy nie znajduje się żadna myjnia samochodowa. Ocenił, że taka funkcja nie stanowi bezpośredniego uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, które są konieczne do codziennego życia mieszkańców. Są to usługi uzupełniające, do których można dojechać, a ich bliska lokalizacja z funkcją mieszkaniową nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zaznaczył, że brak takiego rodzaju myjni na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowi o braku uciążliwości dla mieszkańców wynikającej z jej działalności. Stwierdził, że projektowany rodzaj funkcji nie jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkalnej, na równi z funkcją, jaką reprezentuje przedszkole, sklep, bank lub stomatolog. Projektowana myjnia powinna być usługą uzupełniającą w stosunku do zagospodarowania terenu w postaci stacji paliw, centrum handlowego, jak to jest w przypadku myjni, już istniejących na osiedlu. Prezydent wyjaśnił, że podobne inwestycje powstawały na terenach, które są objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Myjnia w sąsiedztwie sklepu "[...]"powstała jako uzupełnienie funkcji handlowej, na terenie oznaczonym symbolem "[...]", który zgodnie z uchwałą nr "[...]", jest przeznaczony pod zabudowę o funkcjach usługowych (w tym handlowych), który ponadto w planie jest odizolowany pasem zieleni izolacyjnej od zabudowy mieszkaniowej. Myjnia przy ul. "[...]"powstała zaś na terenie oznaczonym symbolem "[...]"", który zgodnie z uchwałą "[...]" jest przeznaczony pod usługi na wydzielonych działkach. Stwierdził, że podobne myjnie na osiedlu, np. "[...]" na parkingu "[...]", również znajdują się na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi. Myjnia zlokalizowana na stacji benzynowej "[...]"jest jej uzupełnieniem i jest oddalona od zabudowy mieszkaniowej. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że nie został spełniony warunek zachowania dobrego sąsiedztwa. Prezydent wykazał, że spełnione zostały pozostałe wymogi, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.". W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zakwestionował m.in. stanowisko organu pierwszej instancji wiążące okres realizacji obiektu budowlanego z ładem przestrzennym. Decyzją z "[...]"r. Kolegium trzeci raz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że zaskarżona decyzja bezrefleksyjnie powiela poprzednie, uchylone rozstrzygnięcia. Podtrzymało też zajmowane w sprawie stanowisko, wskazując, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Kolegium stwierdziło, że z analizy przestrzennej wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie o zabudowie mieszkaniowej z uzupełniającą zabudową usługową. W sąsiedztwie działki inwestycyjnej prowadzona jest działalność usługowa związana z motoryzacją, tj. zakład blacharsko-lakierniczy, warsztat wulkanizacyjny, serwis samochodowy i serwis alarmów, immobilajzerów i zamków. Tym samym planowana inwestycja nie będzie stanowiła rodzaju zabudowy, który zakłóci zastany ład przestrzenny. Myjnia samochodowa należy bowiem do kategorii usług towarzyszących, uzupełniających zabudowę mieszkaniowo-usługową i handlową. Błędnie zatem organ pierwszej instancji uznał, że wnioskowana inwestycja - myjnia czterostanowiskowa - nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i nie mieści się w granicach zastanego ładu przestrzennego. Kolegium powołało się na stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrażone w wyroku z 9 lipca 2014 r., II SA/Go 369/14, że budowa trzystanowiskowej myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o mieszanej funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej), mieszkaniowo-usługowej i usługowo-handlowej, gdyż stanowi jej uzupełnienie. Oceniło, że lokalizacja myjni samochodowej na działce inwestycyjnej jest dopuszczalna i wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania, nie będzie również naruszała zasady kontynuacji zastanej funkcji. Kolegium stwierdziło, że skoro odpadła jedyna przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy, należałoby orzec o ustaleniu warunków zabudowy w tym zakresie, lecz na obecnym etapie postępowania jest to przedwczesne, gdyż organ pierwszej instancji nie uzgodnił projektu decyzji. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać uzgodniony z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż z myjni samochodowej będą odprowadzane do cudzego urządzenia kanalizacyjnego, ścieki zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, co zgodnie z art. 34 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wymaga uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z "[...]"r. Prezydent odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że trzykrotnie dotychczas odmawiał ustalenia warunków zabudowy i podtrzymuje w sprawie stanowisko, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Powołał się na pogląd, który miał zostać wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 września 2019 r., IV SA/Wa 1949/19 oraz podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 17 maja 2017 r., II OSK 2348/15. Stwierdził, że uzgadnianie projektu decyzji ma sens, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z tym stwierdził, że lokalizacja inwestycji nie wymaga uzgodnienia z organami określonymi w art. 53 u.p.z.p. W złożonym od ww. decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji przeprowadził błędną analizę i uporczywie nie stosuje się do decyzji Kolegium, nieuwzględniając wytycznych wskazanych przez organ odwoławczy. Stwierdził, że w tej sytuacji Kolegium powinno, w ramach posiadanych kompetencji, wywrzeć nacisk na organ pierwszej instancji w celu przygotowania decyzji o określonym przez Kolegium rozstrzygnięciu. Decyzją z "[...]"r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium oceniło, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Przyznało, że pojęcie kontynuacji funkcji jest co do zasady traktowane szeroko, a warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, a także w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Zaznaczyło, że w wyroku z 28 lutego 2017 r., II OSK 3045/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych, np. małych obiektów wielkopowierzchniowych. Nie można badać dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie przez pryzmat całego obszaru analizowanego, ale trzeba mieć również na uwadze istnienie w ramach tego obszaru terenów o odrębnej strukturze, tzw. podstref tworzących zwarte jednostki urbanistyczne. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej wykracza poza funkcję podstawową na analizowanym obszarze, to jest funkcję mieszkalną. Stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej funkcji, która kolidowałaby w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą na danym obszarze, gdyż nie można porównywać usług w postaci sklepu, żłobka czy apteki, które uzupełniają funkcję mieszkalną z myjnią samochodową. Kolegium podzieliło poglądy wyrażone w zacytowanych przez organ pierwszej instancji orzeczeniach sądów administracyjnych, że myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczyło, że nie bez znaczenia w sprawie jest, że w bliskiej odległości od granic obszaru analizowanego znajdują się myjnie samochodowe (stacja paliw "[...]"), co pozwala wysnuć wniosek, że zapotrzebowanie na usługi tego rodzaju będzie zaspokojone. W złożonej skardze skarżący zarzucił powyższej decyzji Kolegium naruszenie: art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez niedokładne i nieobiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także przez: zajęcie sprawie skrajnie różnych stanowisk; nierzetelne i nieobiektywne wyjaśnienie sprawy oraz opieranie się na argumentach nieposiadających oparcia w przepisach prawa; nieobiektywną ocenę działań organu pierwszej instancji skutkującą utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Przyznał, że w poprzednich decyzjach (szczególnie w trzeciej decyzji) Kolegium wyrażało inny pogląd w zakresie kontynuacji funkcji. Stwierdziło, że co do zasady orzecznictwo organu odwoławczego powinno być jednolite, lecz nie da się całkowicie uniknąć rozbieżności, a całkowity brak rozbieżności hamowałby rozwój prawa administracyjnego. W konsekwencji skład orzekający Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazał na inne rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji", a ocena nie jest dowolna i uznaniowa, gdyż została poparta przepisami prawa i stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kolegium wniosło w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż podzieliło stanowisko, że w stanie faktycznym sprawy nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Prawidłowy jest pogląd, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działce sąsiedniej. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Nie można też pominąć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że funkcja usługowa – myjnia samochodowa – nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w wyznaczonym obszarze analizowanym, pomimo tego, że w tym obszarze znajdują się nieruchomości, na których prowadzona jest działalność usługowa związana z motoryzacją. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium diametralnie zmieniło dotychczas prezentowane stanowisko, zgodnie z którym skoro z analizy przestrzennej wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie o zabudowie mieszkaniowej z uzupełniającą zabudową usługową, gdyż w sąsiedztwie działki inwestycyjnej prowadzona jest działalność usługowa związana z motoryzacją, tj. zakład blacharsko-lakierniczy, warsztat wulkanizacyjny, serwis samochodowy i serwis alarmów, immobilajzerów i zamków, to planowana inwestycja nie będzie stanowiła rodzaju zabudowy, który zakłóci zastany ład przestrzenny. Myjnia samochodowa należy bowiem do kategorii usług towarzyszących, uzupełniających zabudowę mieszkaniowo-usługową i handlową. Tę zmianę stanowiska Kolegium oparło na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 3045/15 oraz w wyrokach powołanych przez organ pierwszej instancji (wszystkie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednakże należy, że w powołanym wyroku z 28 lutego 2017 r., II OSK 3045/15 NSA stwierdził, że " w przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.". O ile należy podzielić pogląd wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku, to trzeba zauważyć, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest podobny do stanu faktycznego sprawy, w której zapadł cytowany wyrok. Podkreślenia wymaga bowiem, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyodrębnił w analizie urbanistycznej żadnych odrębnych stref architektonicznych tak, jak to miało miejsce w sprawie, na tle której zapadł ww. wyrok NSA. Kolegium nie wykazało również w jakikolwiek sposób, że choć organ pierwszej instancji nie wskazywał na istnienie odrębnych stref w tym obszarze analizowanym, to w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym możliwe jest wyodrębnienie "zwartych jednostek urbanistycznych". Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu pierwszej instancji, które miało mieć oparcie w powołanych przez ten organ wyrokach sądów administracyjnych. Podnieść należy, że stan faktyczny sprawy, w której zapadł powołany przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 6 listopada 2020 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r., II OSK 2348/15, również odbiega od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W sprawie II OSK 2348/15, w obszarze analizowanym nie znajdowały się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nieruchomości, na których prowadzona byłaby działalność usługowa związana z motoryzacją, np. zakład blacharsko-lakierniczy, warsztat wulkanizacyjny, serwis samochodowy i serwis alarmów, które bezspornie znajdują się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sprawie niniejszej. Natomiast obszernie zacytowane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji fragmenty z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2019 r., IV SA/Wa 1949/19, to nie są poglądy WSA w Warszawie, lecz stanowisko skarżącego, który wniósł sprzeciw inicjujący to postępowanie sądowoadministracyjne. WSA w Warszawie stwierdziło w uzasadnieniu tego wyroku wprost, że "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa, sąd nie może odnosić się do meritum sprawy, skoro kontrolowana decyzja nie jest wyrazem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego". Uwzględniając, że poglądy sądów administracyjnych, na które powołały się organy obu instancji nie są adekwatne do stanu faktycznego sprawy, nie można uznać, że decyzja o odmowie ustalenia na wniosek skarżącego z 6 sierpnia 2019 r. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej czterostanowiskowej z niezbędną infrastrukturą, znajduje jakiekolwiek uzasadnienie faktyczne i prawne. Wbrew stanowisku Kolegium, nie stanowi argumentu przemawiającego za prawidłowością odmowy ustalenia warunków zabudowy okoliczność, że w bliskiej odległości od obszaru analizowanego zlokalizowane są myjnie samochodowe. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika, że okoliczność zaspokojenia potrzeb mieszkańców na dane usługi wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy, w której takie usługi miałyby być realizowane. Na marginesie można zauważyć, że taki rodzaj zabudowy w bliskiej odległości od granic obszaru analizowanego może potwierdzać prawidłowość analizy, z której wynika zróżnicowany charakter zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, przekonująca jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Kolegium z "[...]"r., w którym obszernie i trafnie wywiedziono, odnosząc się do konkretnych ustaleń wynikających ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym do faktu, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej prowadzona jest działalność usługowa związana z motoryzacją, tj. zakład blacharsko-lakierniczy, warsztat wulkanizacyjny, serwis samochodowy i serwis alarmów, immobilajzerów i zamków), że planowana inwestycja nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego, gdyż myjnia samochodowa należy do kategorii usług towarzyszących, uzupełniających zabudowę mieszkaniowo-usługową i handlową. Tym samym, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodać należy, że wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji do uzgodnienia projektu decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p. Skoro decyzja organu pierwszej instancji z "[...]"r. wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., to w takiej sytuacji organ pierwszej instancji był związany wskazaniami i ustaleniami decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę powyższe poglądy Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, z uwagi na brak wniosku pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, stosownie do art. 210 p.p.s.a., zgodnie z którym Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie (§ 1). Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.