II GSK 1038/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 917/09 w sprawie ze skargi F. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską: uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w L. ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską kandydata, wskazując, że uzyskał on z testu egzaminacyjnego 189 punktów. Natomiast zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów, a zatem uzyskana przez kandydata liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. Odwołanie od powyższej uchwały złożył do Ministra Sprawiedliwości F. R., zarzucając błędną konstrukcję pytań nr 99, 157, 193 i 232 i wskazał, że udzielone przez niego odpowiedzi powinny zostać uznane jako poprawne. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego, co do prawidłowości wskazanych pytań i ocenił, że wynik osiągnięty przez skarżącego został ustalony prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację dotyczącą nieprawidłowego – jego zdaniem – sformułowania pytań nr 99, 157, 193 i 232. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pytania testowe na aplikację winny być testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 193, które brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie." W ocenie Sądu w tym pytaniu żadna z podanych odpowiedzi nie stanowiła zdania prawdziwego, nawet wskazana przez organ odpowiedź "A", albowiem nie zawsze zgodnie z ustawą – Ordynacja Podatkowa, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Okoliczność tę przyznał zresztą Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż art. 165 § 5–7 Ordynacji podatkowej zawiera wyjątki od ww. zasady, lecz pytanie dotyczyło wyłącznie formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu jako zasady. Skoro organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania, np.: "Regułą jest, że zgodnie z ordynacją podatkową wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje...". Sąd I instancji, działając w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. ocenił, że pytanie nr 100 testu egzaminacyjnego zostało wadliwie sformułowane. Pytanie nr 100 brzmiało "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżący udzielił na to pytanie odpowiedzi "B", natomiast według klucza poprawną odpowiedzią była odpowiedź "C", oparta na treści art. 130 § 1 k.p.c. oraz art. 169 § 3 k.p.c. W ocenie Sądu wskazane przepisy nie dają podstawy do udzielenia na tak skonstruowane pytanie prawidłowej odpowiedzi. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. stanowi, że równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej. Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1, jeśli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku, nie przemawia literalnie brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (podobnie: ICZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i IICR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). W ocenie Sądu – jeśli chodzi natomiast o pytania nr 99, 157 i 232 uznać należało, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia 21 września 2008 r. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) - poprzez uwzględnienie skargi F. R. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych i niewłaściwe zastosowanie art. 339 ust. 1a tej ustawy, polegające na niezasadnym uznaniu, że pytanie nr 100 egzaminu konkursowego na aplikację radcowską zostało sformułowane w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z dyrektywą zawartą w treści tych przepisów, nakazującą skonstruowanie pytania testowego, aby odpowiedź na pytanie wynikała expressis verbis z przepisów prawa, a nie interpretacji dokonywanej przez doktrynę i orzecznictwo. Odpowiedź na to pytanie czyni zadość treści art. 339 ust. 1a ustawy. Również pytanie nr 193 zostało prawidłowo zredagowane, gdyż odpowiedź na to pytanie wynika z treści art. 165 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 80, poz. 20 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż wbrew wywodom Sądu I instancji odpowiedź na pytanie nr 100 testu egzaminacyjnego wynika wprost z powołanych w kluczu odpowiedzi uregulowań, a nie z orzecznictwa sądowego. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na fakt, iż prawidłowej odpowiedzi na powyższe pytanie należało szukać w całym Kodeksie postępowania cywilnego, a nie tylko w przepisach dotyczących wniosku o przywrócenie terminu. Jego zdaniem art. 130 § 1 k.p.c. ustanawia ogólną regułę dotyczącą możliwości uzupełnienia braków formalnych pism procesowych. Reguła ta ma zastosowanie generalnie do wszelkich pism procesowych składanych w toku postępowania, które zawierają określone braki możliwe do uzupełnienia, tym samym art. 130 § 1 k.p.c. ma również zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu. W odniesieniu do pytania nr 193 autor skargi kasacyjnej wskazał, iż choć w treści pytania nie wskazano wprost, że chodzi o generalną zasadę wyrażoną w Ordynacji podatkowej, to skoro pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny, to odpowiedź również winna być udzielona w taki sposób, by jak najpełniej oddawała sens pytania. W jego ocenie nadużyciem byłoby twierdzenie, że skoro pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny i propozycje odpowiedzi na pytanie zawierały odpowiedź, która odnosiła się do generalnej zasady, to pomimo to należałoby jako prawidłową zaznaczyć odpowiedź wskazującą na wyjątki od ogólnej reguły, a pominąć tę, która odnosi się do zasady ogólnej. Co więcej, gdyby pytanie miało dotyczyć wyjątków od ogólnej reguły, to wprost w treści pytania zostałoby to sformułowane, czego nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegającego na niewłaściwym przyjęciu, że pytania nr 100 i 193 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I Instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c, nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. NSA stoi na stanowisku, że pytania na egzaminie konkursowym na aplikacje powinny być skonstruowane w sposób możliwie precyzyjny, w szczególności pytania te (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może także wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów (wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 641/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są uzasadnione zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia w motywach zaskarżonego wyroku, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej propozycji prawidłowej odpowiedzi. Od przewidzianego w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczynania postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia przewidziano w jego § 5 wyjątki dotyczące: – ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie przy niezmienionym stanie faktycznym, – umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach objętych art. 67d § 1, – nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie wszczyna się również w tej formie postępowania podatkowego w sprawach określonych w art. 165 § 6 i 7 Ordynacji podatkowej. Przy tak zróżnicowanej procedurze zawartej w jednym artykule, treść pytania i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia do nich założenia, że chodzi o zasadę albo o przewidziane do niej wyjątki, nie istniały wyraźnie określone kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Skoro jednak w wyniku zakwestionowania omawianych pytań testowych skarżący uzyskałby 191 punktów, trafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż skarżący spełnił warunki przewidziane w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych dla pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.