II SA/Wa 924/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.G.-S. na sprzeciw Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] wobec kandydatury na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) odręczną adnotacją dokonaną w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wniósł tego samego dnia sprzeciw, wobec kandydatury M.G. (skarżąca) na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (Szkoła/KSSiP). W dniu [...] listopada 2018 r. skarżąca zgłosiła swoją kandydaturę na wykładowcę KSSiP, deklarując możliwość prowadzenia wykładów w ramach aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej oraz kształcenia ustawicznego z zakresu prawa i postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] Rada Programowa Szkoły (Rada) w sprawie zaopiniowania kandydatów na wykładowców Szkoły zaopiniowała kandydatów na wykładowców. Dyrektor KSSiP pismem z dania [...] grudnia 2018r. przedstawił organowi m.in. kandydaturę skarżącej na wykładowcę tej Szkoły. Organ odręczną adnotacją w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. wniósł tego samego dnia sprzeciw, wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę KSSiP. Skarżąca zaskarżyła sprzeciw organu twierdząc, że jest on opisany w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanym do Dyrektora Szkoły. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez: a) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – k.p.a.) – poprzez niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez jakiegokolwiek wyraźnego wskazania przyczyn zgłoszenia zaskarżonego sprzeciwu wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę Szkoły, przedstawionej w wystąpieniu Dyrektora Szkoły z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], pozytywnie zaopiniowanej wcześniej w uchwale nr [...] Rady z dnia [...] grudnia 2018 r., a konsekwencji powyższych uchybień - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, b) naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. in principio - poprzez wydanie przez organ zaskarżonego sprzeciwu z naruszeniem wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez: a) naruszenie art. 53b ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 624 ze zm. – ustawa o KSSiP) – poprzez jego wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie przez organ, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż organ ten ma prawo zgłoszenia spornego sprzeciwu wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę KSSiP bez wskazania jakichkolwiek uzasadnionych argumentów w tym zakresie, pomimo wydanej wcześniej pozytywnej opinii Rady, sporządzonej na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy o KSSiP; b) naruszenie art. 53b ust. 3 ustawy o KSSiP – poprzez jego wadliwą interpretację przez Ministra Sprawiedliwości, polegającą na niezasadnym przyjęciu przez ten organ, iż Minister ma prawo zgłoszenia spornego sprzeciwu wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę KSSiP bez zajęcia jakiegokolwiek uzasadnionego i popartego argumentami stanowiska w tym zakresie, pomimo wydania pozytywnej opinii Rady Szkoły, sporządzonej na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy o KSSiP, a przesłanej do organu wraz z wystąpieniem Dyrektora Szkoły z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wskazała, że Sąd zobowiązany będzie w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność skargi, a przede wszystkim kognicję sądu administracyjnego w sprawach dotyczących sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości zgłoszonego wobec kandydata na wykładowcę KSSiP, na podstawie art. 53b ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W jej ocenie, zaskarżony sprzeciw Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], zgłoszony wobec kandydatury skarżącej stanowi decyzję administracyjną, która - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej – stwierdziła iż w przypadku, gdyby Sąd uznał jednak, że – wbrew stanowisku skarżącej – sporny sprzeciw Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2019 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, to należałoby go zakwalifikować jako sprzeciw do innych, niż decyzja administracyjna, aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W swojej skardze rozwinęła argumentację dotyczącą kognicję sądu administracyjnego w sprawach dotyczących sprzeciwu organu zgłoszonego wobec kandydata na wykładowcę KSSiP, na podstawie art. 53b ust. 1 ustawy o KSSiP. Podniosła, że skoro organ nie uzasadnił zaskarżonego sprzeciwu, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. a ponadto naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. i zasadę przekonywania wskazaną w art. 11 k.p.a. Nadto wykazywała zarzuty merytoryczne. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonego sprzeciwu, jako naruszającego prawo i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi w całości. Podniósł, że w skardze wskazano jako datę sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości dzień [...] stycznia 2019 r. oraz jako sygnaturę sprawy [...], a w dniu [...] stycznia 2019 r. sporządzono wyłącznie skierowane do Dyrektora KSSiP pismo informujące o stanowisku Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie kandydatów na wykładowców, natomiast sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec kandydatury ww. na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury został wyrażony w dniu [...] grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. [...]. Jego zdaniem sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec kandydata na wykładowcę nie stanowi decyzji administracyjnej, ma natomiast charakter aktu dyskrecjonalnego niepodlegającego uzasadnieniu i zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 u.k.s.s.p. Dyrektor Szkoły przedstawia Radzie do zaopiniowania kandydatów na wykładowców Krajowej Szkoły spośród osób, które zgłosiły swoją kandydaturę do prowadzenia zajęć w Krajowej Szkole. Kandydatów na wykładowców Szkoły zaopiniowanych przez Radę Dyrektor przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości (art. 53a ust. 2 u.k.s.s.p.). Artykuł 53b ust. 1 i 3 u.k.s.s.p. stanowi, że Minister Sprawiedliwości może zgłosić sprzeciw wobec kandydatów na wykładowców Szkoły w terminie 21 dni od dnia przedstawienia mu kandydatów. Sprzeciw jest wiążący. Niezajęcie stanowiska w tym terminie oznacza brak sprzeciwu. Kandydat na wykładowcę, wobec którego nie zgłoszono sprzeciwu, wchodzi w skład kadry dydaktycznej Krajowej Szkoły (art. 53b ust. 4 u.k.s.s.p.). Jego zdaniem nabór kadry dydaktycznej Szkoły nie odbywa się w ramach trybu administracyjnego rozumianego jako rozstrzyganie o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu przez organ administracji (w tym wypadku Ministra Sprawiedliwości) w oparciu o decyzję administracyjną, a w szczególnym, autonomicznym postępowaniu w sprawie kandydata na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Ani kandydat na wykładowcę ani Dyrektor Krajowej Szkoły będącej jednostką nadzorowaną przez Ministra Sprawiedliwości nie są stronami tego postępowania. Wskazał, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Podniósł, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Podniósł, że ustawa o KSSiP wskazuje sytuacje, w których Minister Sprawiedliwości wydaje decyzje administracyjne (art. 25 ust. 6, art. 33a ust. 9, art. 40 ust. 5, art. 41 ust. 5, art. 41c ust. 9 ustawy o KSSiP). Wykazał, że do przypadków tych nie należy wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec kandydata na wykładowcę Szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest sprzeciw Ministra Sprawiedliwości umieszczony w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wobec kandydatury M.G. na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Skarżąca wniosła skargę wobec sprzeciwu organu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr sprawy [...]. Organ podniósł, że w skardze wskazano jako datę sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], skierowane do Dyrektora KSSiP. Jego zdaniem w piśmie tym zawarto wyłącznie informacje o stanowisku Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie kandydatów na wykładowców. Wskazał, że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury został wyrażony w dniu [...] grudnia 2018 r. w sprawie nr [...]. Analizując sprawę, Sąd uznał, że zasadne jest twierdzenie organu, iż przedmiotem skargi jest sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec kandydatury skarżącej na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który został wyrażony w dniu [...] grudnia 2018 r. w sprawie nr [...]. Niemniej jednak Sąd uznał, że sprawę należy zbadać pod kątem możliwości skutecznego wniesienia skargi wobec sprzeciwu zgłoszonego przez organ. W tym zakresie zasadne jest badania przesłanek formalnych tej skargi nie zaś badanie przesłanek merytorycznych. Należy zauważyć, że badanie skargi pod kątem jej oddalenia, jak twierdzi organ, jest niezasadne. W niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest rozważyć dopuszczalność skargi, a przede wszystkim kognicję sądu administracyjnego w sprawach dotyczących sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości zgłoszonego wobec kandydata na wykładowcę KSSiP, na podstawie art. 53b ust. 1 ustawy o KSSiP. Akt władczy organu administracji publicznej jakim jest m.in. decyzja administracyjna lub akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a.. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. W sytuacji gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej (tak jak w tej sprawie), nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o KSSiP Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad Szkołą w zakresie zgodności jej działania z przepisami ustawowymi i statutem, a także nadzór nad organizacją aplikacji sędziowskiej i aplikacji prokuratorskiej (art. 16 u.k.s.s.p.). Sprawując nadzór, Minister Sprawiedliwości podejmuje działania wyłącznie w przypadkach i w formie przewidzianej przepisami ww. ustawy oraz aktów wykonawczych. Ustawa o KSSiP wyraźnie wskazuje sytuacje, w których Minister Sprawiedliwości wydaje decyzje administracyjne (art. 25 ust. 6, art. 33a ust. 9, art. 40 ust. 5, art. 41 ust. 5, art. 41c ust. 9 ustawy o KSSiP). Do przypadków tych nie należy wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec kandydata na wykładowcę Szkoły. Skoro ustawodawca zastrzega w postępowaniu administracyjnym dla sprzeciwu ściśle określoną formę, to brak wskazania formy w art. 53b ust. 1 ustawy o KSSiP powoduje, że nie można jej domniemywać. Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec kandydata na wykładowcę nie ma również charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sprzeciw ten nie rozstrzyga prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów, gdyż praw czy obowiązków tych w żaden sposób nie kreuje, nie potwierdza, czy nie uchyla. Minister Sprawiedliwości nie uniemożliwił skarżącej wykonywanie zadań wykładowcy Krajowej Szkoły, bowiem uprawnień takich skarżąca nie posiadała. Status skarżącej wynika wprost z samego brzmienia art. 53a ust. 1 i 2 oraz art. 53b ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o KSSiP, w których mowa jest o kandydacie na wykładowcę, a nie o wykładowcy. Postępowanie w przedmiocie kandydatury na wykładowcę KSSiP nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie ma charakteru decyzji administracyjnej czy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i z tego powodu za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości uznawanych za reguły, którymi powinny kierować się organy w toku postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. Minister Sprawiedliwości nie miał również obowiązku uzasadniania swojego stanowiska czy powiadomienia skarżącej nie będącej stroną postępowania o wyrażonym sprzeciwie, tym bardziej, że żaden przepis ustawy o Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury obowiązku takiego nie nakłada. Zdaniem Sądu, organ zasadnie twierdzi, że Opinia Rady stanowi dla Ministra Sprawiedliwości sygnał, że dany kandydat ma cechy, które pozwalają na włączenie go w skład kadry dydaktycznej Krajowej Szkoły, nie jest jednak dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca, gdyż może on nie wyrazić sprzeciwu wobec kandydata negatywnie zaopiniowanego przez Radę (taki kandydat wejdzie do grona kadry dydaktycznej Szkoły) luberwsamn, może postąpić tak jak w tym wypadku. Nadto należy stwierdzić, że ustawa o KSSiP przewiduje możliwość złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w ściśle określonych przypadkach (art. 25 ust. 6, art. 33a ust. 9, art. 40 ust. 5, art. 41 ust. 5, art. 41c ust. 9 ustawa o KSSiP). Od innych czynności Ministra Sprawiedliwości skarga taka nie przysługuje. Stanowisko takie jest potwierdzone w treści art. 53b ust. 1 zd. 2 ustawy o KSSiP, który stanowi, że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jest wiążący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.