II SA/Ol 736/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 30 czerwca 2020 r., nr XVII/64/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu Przystani Portowej "Mikołajki" I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 4 i pierwszy ust. 10, § 2 ust. 3 lit. g), j), l), m), n) i ust. 13-15, § 3 ust. 2 i 3, § 5 ust. 3-7, ust. 9 i ust. 11, § 6 ust. 8 i ust. 9 i § 9; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Rada Miejska w Mikołajkach w dniu 30 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę Nr XVII/64/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu Przystani Portowej "Mikołajki", zwanego dalej: "Regulaminem". Uchwała została podjęta na podstawie 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej: "u.s.g.". W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko- Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności jej w części: § 4 ust. 4 (oznaczony jako ust. 3) do ust. 14 (oznaczonego jako ust. 10), § 2 ust. 3 lit. g, j, l-n, § 3 ust. 2-3, § 5 ust. 3-11, § 6 ust. 8-9, § 9 załącznika nr 2 do Regulaminu. Organ wskazał, że w poszczególnych paragrafach Regulaminu w sposób błędny oznaczono kolejne jednostki redakcyjne – ustępy. Niemniej, o wywiedzeniu skargi zdecydowały inne stwierdzone naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, postanowienia § 1 ust. 6 - 7 Regulaminu (oznaczone jako ust. 4 i 7) zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Postanowienia zawarte w tych ustępach nie stanowią bowiem ani zasad, ani trybu korzystania z przystani portowej. Natomiast postanowienia § 1 ust. 5 Regulaminu mają charakter wyłącznie informacyjny, a nie normatywny. Należy to odnieść również do postanowień zawartych w § 1 ust. 9 Regulaminu (oznaczonego jako ust. 6), § 1 ust. 13-14 (oznaczonych w Regulaminie jako ust. 9 i 10) oraz załącznika nr 2 – Karty informacyjnej operatora Przystani. Ponadto, odnośnie do postanowień § 1 ust. 9 (oznaczonego jako ust. 6), Wojewoda wskazał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Musi więc być on zgodny z ustawami, a ponadto może regulować kwestie wskazane w normie kompetencyjnej. Zarzut ten skarżący odniósł jednocześnie do § 9 ust. 5 Regulaminu. Zdaniem Wojewody, poza zakres wyznaczony normą kompetencyjną z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.,Rada wykroczyła również w § 1 ust. 10 i ust. 11 (oznaczonych jako ust. 10 i 7). Żaden przepis prawa nie upoważnia bowiem rady gminy do rozstrzygania o odpowiedzialności zarządzającego obiektem użyteczności publicznej za określone zdarzenia. Może to zostać rozstrzygnięte jedynie w ustawie lub umowie. Ma to również zastosowanie do § 2 ust. 13-15 oraz § 9 ust. 1-3 Regulaminu. W ocenie skarżącego, Rada, uchwalając § 2 ust. 3 lit. g, j, l-n, bez upoważnienia wkroczyła w materię uregulowaną szczegółowo w innych ustawach, tj. ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – art. 14 ust. 2a i Kodeksie wykroczeń – art. 603, art. 145, art. 63a. Zdaniem Wojewody, również postanowienia § 3 ust. 2 i 3 stanowią powtórzenia i modyfikację art. 82 Kodeksu wykroczeń. W ocenie organu nadzoru, w § 5 ust. 3-11 doszło do przemieszania materii prawa administracyjnego z prawem cywilnym. Rada, stanowiąc Regulamin, nie jest władna do doprecyzowywania obowiązków podmiotów dzierżawiących miejsce postojowe w porcie, czy też ustalania sankcji za ich nieprzestrzeganie. Jeśli organ wychodzi poza wytyczne, zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, a Rada w § 5 Regulaminu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Postanowienia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie dają Radzie kompetencji do uchwalenia § 6 ust. 8 - 9 Regulaminu oraz § 9 ust. 4 . Wojewoda wskazał, że z uwagi na upływ terminu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., konieczne było skierowanie skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności: 1) § 1 ust. 4 (oznaczony jako ust. 3), ust. 5, 6 (oznaczony jako ust. 4), ust. 8 (oznaczony jako ust. 5 po raz drugi), ust. 12 (oznaczony jako ust. 8), ust. 13 (oznaczony jako ust. 9), ust. 14 (oznaczony jako ust. 10); 2) § 5 ust. 8 (oznaczony jako ust. 5 po raz drugi),ust. 10 (oznaczony jako ust. 6 po raz drugi), ust. 12 (oznaczony jako ust. 8), ust. 13 (oznaczony jako ust. 9), ust. 14 (oznaczony jako ust. 10). Zdaniem organu, wniesiona skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Nie sposób zgodzić się z Wojewodą, że § 1 ust. 6 (oznaczony jako ust. 4), wykraczał poza uprawnienia przysługujące Radzie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W ocenie organu, również dokonana interpretacja § 1 ust. 5 Regulaminu jest zbyt daleko idąca i dokonana w sposób dosłowny, bez głębszego przeanalizowania funkcji konkretnego obiektu użyteczności publicznej. Nie ulega wątpliwości, że oprócz zawarcia stricte zapisów dotyczących zasad i trybu korzystania z takich obiektów, ustawodawca uregulował tę materię po to, aby umożliwić ich prawidłowe funkcjonowanie, mając na względzie świadomość oraz poinformowanie odbiorców tego zapisu. Ponadto, zawarcie takich zapisów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które może skutkować stwierdzeniem nieważności. Analogicznie rzecz się przedstawia – zdaniem organu – w zakresie zapisów zawartych w ust. 13 i 14 (oznaczonych jako ust. 9 i 10). Nie sposób też podzielić stanowiska skarżącego, że postanowienia § 5 ust. 8 naruszają w istotny sposób przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie można również uznać, że organ nie jest władny do zapisów ust. 10 (oznaczonych jako ust. 6 po raz drugi), ust. 12 ( oznaczony jako ust. 8), ust. 13 (oznaczony jako ust. 9), ust. 14 (oznaczony jako ust. 10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz., 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga w większej części zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego Wojewodę dnia 19 października 2020 r. Organ w dniu 4 listopada 2020 r. również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W sprawie należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powyższej regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ocena przez Sąd uchwały dotyczy postanowień (ustępów) w brzmieniu nadanym tą uchwałą, bez względu na to, czy są one prawidłowe – tj. oznaczone w prawidłowej kolejności. Sąd nie będzie więc używał określeń: "oznaczony jako", bowiem tylko przepis w jego faktycznym brzmieniu i oznaczeniu może zostać oceniony, a nie przepis w jego potencjalnym oznaczeniu. W rozpoznawanej sprawie należy w pełni podzielić zarzuty Wojewody , dotyczące postanowień § 1 ust. 4 i pierwszy ust. 10, § 2 ust. 3 lit. g),j), l), m), n) i ust. 13-15, § 3 ust. 2 i 3, § 5 ust. 3-7, i ust. 11, § 6 ust. 8 i ust. 9 i § 9. Zaskarżona uchwała powinna bowiem realizować, powołaną w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne kwestie, nakładające obowiązki, niż w nim wymienione. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że nie mają podstaw prawnych postanowienia § 1 ust. 4. Postanowienia te nie stanowią bowiem o zasadach i trybie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Odnoszą się zaś do Operatora Przystani. Postanowienia § 1 zawierają też dwa ustępy 10, dlatego też w rozstrzygnięciu stwierdzić należało, że dotyczy on pierwszego ust. 10 w brzmieniu: w przypadku, gdy korzystający z Przystani nie zastosuje się do wymienionych przepisów ponosi odpowiedzialność z tego tytułu zarówno przed Operatorem Przystani (zadośćuczynienie powstałych szkód), jak i przed zewnętrznymi organami kontrolnymi. Stwierdzić należy, że postanowienia takie nie znajdują uzasadnienia prawnego. O odpowiedzialności osób korzystających z Przystani nie mogą bowiem rozstrzygać zapisy Regulaminu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. O odpowiedzialności takiej nie stanowi rada gminy. Należy również podzielić stanowisko skarżącego co do istotnej niezgodności z prawem postanowień § 2 ust. 3 lit. g), j), l), m) i n) Regulaminu ze względu na to, że Rada wkroczyła tu w materię, uregulowaną w innych, obowiązujących przepisach prawa. Postanowienia § 2 ust. 3 lit. g), dotyczące zakazu zaśmiecania lub zanieczyszczania miejsc dostępnych dla ludności uregulowane zostały w art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 z późn. zm.). W uchwale reguluje kwestie zaśmiecania lub zanieczyszczania wód akwenu i obszaru Przystani § 2 ust. 3 lit. g). Również kwestie umieszczania plakatów, banerów i afiszów, o których mowa w § 2 ust. 3 lit. j) Regulaminu - uregulowane zostały w Kodeksie wykroczeń - w art. 63a, a sprawy urządzania ruchomych i stałych punktów handlowych poza miejscem do tego przeznaczonym (§ 2 ust. 3 lit. l i m Regulaminu)- w art. 603 Kodeksu wykroczeń. Zakaz spożywania napojów alkoholowych, o którym mowa w § 2 ust. 3 lit. n) Regulaminu uregulowany zaś został w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2277 z późn. zm.). Również zagadnienia objęte regulacją § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu uregulowane zostały w art. 82 Kodeku wykroczeń, dotyczącym niewykonywania obowiązków przeciwpożarowych. Także kwestie odpowiedzialności Operatora, Dzierżawcy, czy innych osób, o których mowa w § 2 ust. 13-15 nie podlegają regulacji w formie Regulaminu, ale wynikają z ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów należało stwierdzić nieważność również tych postanowień. Sąd stwierdził również nieważność postanowień § 5 ust. 3-7, ust. 9 i ust. 11 jako rażąco naruszających prawo. Należy podzielić tu stanowisko Wojewody, że w zakwestionowanych postanowieniach doszło do przemieszania prawa administracyjnego z prawem cywilnym i kwestiami, regulowanymi w drodze umowy. Rada nie jest uprawniona do określania w przedmiotowej uchwale obowiązków dzierżawcy z cywilnoprawnej umowy dzierżawy. W ocenie Sądu - wbrew stanowisku skarżącego - postanowienia ust. 8 i 10 § 5 nie są sprzeczne z prawem, nie dotyczą stosunków Operatora z dzierżawcą. Niezgodne z prawem są również postanowienia § 6 ust. 8 i 9 oraz § 9 Regulaminu. Rada nie ma bowiem uprawnień do określania sankcji za nieprzestrzeganie Regulaminu. Sąd nie podzielił natomiast skargi w zakresie postanowień § 1 ust. 3 – do ust. 14, z wyjątkiem ust. 4 i pierwszego ust. 10. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia nie zostały uchwalone z rażącym naruszeniem prawa, co jest warunkiem stwierdzenia ich nieważności. Zapisy informacyjne, zawarte w ust. 1-3, 5, 4, 7, 5, 6, 7, 8, 9, i drugi ust. 10, pomimo wadliwego ich oznaczenia, nie naruszają w sposób istotny prawa, co jest warunkiem stwierdzenia ich nieważności i mają charakter jedynie informacyjny. Podobnie, załącznik nr 2 do uchwały – Karta informacyjna Operatora przystani. Karta ta nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.