I GSK 624/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P., K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 369/20 w sprawie ze skargi E. P., K. P. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty premii zalesieniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 369/20 (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. P. i K. P. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie pomocy na zalesienie na rok 2019 r. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wnieśli skarżący, a zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie skutków stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z częścią I pkt 1 tabeli Ip. 3 lit. b załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2016.153 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze) i przepisów § 8 ust. 4a i ust. 4b rozporządzenia zalesieniowego. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj., naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., poprzez stwierdzenia, że "Wspomniane uchybienia nie miały zatem wpływu na wynik sprawy." mając świadomość tego, iż przepisy "... art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, który nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję w wypadku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" Sąd I instancji bez większych wywodów i uzasadnienia skutków pozostawienia w obrocie zaskarżonej decyzji stwierdził, iż "W tych okolicznościach Sąd uznał za niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a, który nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję w wypadku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest podstawą dla organów administracji publicznej żądania od skarżących zwrotu dopłat już otrzymanych i to nawet tych otrzymanych w przeszłości. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/15 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom, a mianowicie adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patentowym. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut II petitum skargi kasacyjnej, bowiem – tak w zarzucie, jak też uzasadnieniu – nie wykazano, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. gdyż ich nie stosował; na marginesie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby naruszenie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym miało jakikolwiek wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku. Nie wskazują też na to przytoczone w zarzucie cytaty pochodzące z uzasadnienia Sądu I instancji. Nie zmieniają tej oceny powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pierwszy z nich miałby zastosowanie i Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniłby skargę kasacyjną zwłaszcza gdyby wykazano, że Sąd I instancji zaniechał kontroli wydanych w sprawie aktów administracyjnych, a drugi ma charakter wynikowy, mający zastosowanie przed Sądem I instancji wówczas, kiedy doszło do naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a., jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – czego w skardze kasacyjnej ani w uzasadnieniu nie wykazano. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut II także i z tego względu, że wadliwość uzasadnienia Sądu I instancji winna znaleźć oparcie w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., a także innych przepisach zawartych w tym akcie normatywnym – stosownie do sformułowanych kwestii będących przedmiotem kontrowersji. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu I petitum skargi kasacyjnej z uwagi na brak możliwości ustalenia oznaczenia aktów normatywnych, których zarzut dotyczy; w szczególności nie można ustalić – analizując także treść uzasadnienia – co autor skargi kasacyjnej rozumie pod pojęciem "rozporządzenia zmieniającego" – co do błędnej wykładni § 2, a także "rozporządzenia zalesieniowego" – również w zakresie błędnej wykładni § 8 ust. 4a i ust. 4b, co wyklucza analizę wskazanych wyżej jednostek redakcyjnych w kontekście stawianego zarzutu. Wadliwie powołano także (vide zarzut I petitum skargi kasacyjnej) - co do naruszenia prawa materialnego – "art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 ze zm.)" bowiem nie wskazano daty uchwalania ustawy, jak też właściwego teksu jednolitego (Dz.U.2018.1936), który został prawidłowo wskazany przez organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wypada też dostrzec, że wskazany przepis nie ma charakteru materialnego gdyż dotyczy określenia organu właściwego do wydania decyzji w obszarze objętym niniejszym postępowaniem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje też prawidłowej wykładni tego przepisu, co jest zasadniczą wadą stawianego zarzutu. Nie pozwala też na identyfikację "części I pkt 1 tabeli Ip lit. b załącznika nr 4" do powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., w szczególności brakuje tam jednostki "Ip". W konsekwencji – przy tych brakach – nie ma obiektywnej możliwości merytorycznej oceny stawianego zarzutu. Końcowo należy zaznaczyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie w żaden sposób nie mogą być podstawą do automatycznego żądania od skarżących zwrotu otrzymanych dopłat za lata wcześniejsze. W każdym z tych postępowań – w przypadku ich wszczęcia – należy wykazać i udowodnić niezgodność złożonego wniosku o przyznanie pomocy z ówcześnie obiektywnie istniejącym stanem faktycznym. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze aktualny stan zdrowia małżonków P.