II GSK 1180/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.-e. I. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 768/10 w sprawie ze skargi M.-e. I. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 768/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M.-E. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji przyjął, że nałożenie kary pieniężnej w kwocie 66.3000 zł na stronę skarżącą za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi było uzasadnione. Chodzi o okres od 2 do 14 czerwca 2009 r. przy ul. K. w W. w celu wygrodzenia placu budowy dla potrzeb prac rozbiórkowych jednokondygnacyjnej hali przemysłowej. Wynika to z art. 19 ust. 5 oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ocena powyższa wynika z faktu, że wniosek o wydanie zezwolenia został złożony 12 czerwca 2009 r., a winien być złożony 7 dni przed upływem terminu ważności decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego. Pierwsza zgoda obejmowała okres od 1 kwietnia do 1 czerwca 2009 r., zaś kolejna zgoda od 15 czerwca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. O warunkach składania wniosku w zakresie przedłużania zezwolenia skarżąca była pouczona we wcześniej wydanym zezwoleniu. Nie podzielił Sąd I instancji stanowiska skarżącej, że ponowne wydanie zgody może stanowić jednocześnie "konwalidację" faktu braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornym okresie. Zgoda ta jest czasowa i uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia na każdy kolejny okres jego zajęcia. Skoro kolejna zgoda została wydana 15 czerwca 2009 r., to przyjęto, że w terminie od 2 do 14 czerwca 2009 r. przedmiotowy pas drogowy zajmowany był bez wymaganego zezwolenia. Wyliczenie kary zostało ściśle określone w ustawie. Na nałożenie kary i jej wymiar nie może wpłynąć brak udzielenia upoważnienia do prowadzenia spraw firmy przez osobę nią kierującą, czy też nieobecność tej osoby w kraju skutkująca nieterminowym złożeniem wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie odcinka drogi. Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie były uzasadnione i dlatego skarga została oddalona. W skardze kasacyjnej M.-E. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania. Chodzi o art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 6, 7, 8, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podała, że błędnie przyjęto istnienie przesłanek uzasadniających naliczenie kary za zajęcie pasa drogowego. Chodzi o akceptację organu I instancji dla jego zajmowania i braku jakichkolwiek działań w zakresie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co potwierdza wydana przez ten organ decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Oznacza to także, że błędnie przyjęto brak możliwości "konwalidacji" tego zdarzenia w sytuacji wydania kolejnej decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego. Decyzja ta zaakceptowała zajęcie tego pasa. Skarżąca zaprzecza, aby fakty te pozostały bez wpływu na tę ocenę. Uzasadnione zatem było naliczenie opłaty w normalnym trybie, jak to uczyniono za okres po 15 czerwca 2009 r. Uchybienia powyższe wynikały z naruszenia prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Złożony ten sam wniosek dotyczył obu okresów i spowodował wykreowanie nierzeczywistego stanu rzeczy. Wydanie dwóch odmiennych decyzji spowodowało naruszenie zasady zaufania do organów państwa, skoro chodzi o niezmienny stan faktyczny sprawy. Brak wskazania przesłanek sanowania tego 12-dniowego okresu mimo istnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. opartego na identycznych podstawach prawnych i faktycznych jest niezrozumiałe. W ocenie skarżącej nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w sprawie. Chodzi o brak analizy aktualnego orzecznictwa NSA oraz WSA w W. o konwalidacji faktu braku zezwolenia w zaistniałej sytuacji. Naruszono przy tym zasadę swobodnej oceny dowodów, skoro wybiórczo a nie wszechstronnie przeanalizowano dowody zgromadzone w sprawie. Okresy te charakteryzują się tymi samymi cechami. W uzasadnieniu zignorowano obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Poprzestano na ustaleniach organu, pomijając dotychczasowe orzecznictwo. Nie wskazano ustalenia przyjęte i te, które odrzucono. Zarzuty są uzasadnione i wniesienie skargi kasacyjnej było konieczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działania administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie się kasatora do art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy się z krytyczną oceną kontroli w zakresie sposobu naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy. Przepis ten podlega samodzielnej ocenie w związku z tym, że wchodzi w zakres zarzutu naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, nie jest on uzasadniony. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał stan faktyczny sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji wyroku. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku jest pełne i wyczerpujące, a tym samym zgłoszony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu II instancji zastosowana przez Sąd I instancji technika przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy oraz oceny umożliwia kontrolę instancyjną. Zarzut dotyczący braku argumentacji prawnej nie znajduje także potwierdzenia. Wbrew twierdzeniom kasatora z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego z zarzutów złożonej na decyzję skargi. Podkreślić należy, że odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do ustalenia kary pieniężnej, a więc zastosowania prawa materialnego. Kastor powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołał się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jego ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polega na wykreowaniu nierzeczywistego stanu rzeczy. Wbrew powyższym wywodom, istota podniesionych zarzutów procesowych w istocie sprowadza się do oceny – czy zachodziły podstawy do sanowania braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornym okresie. Nie ulega wątpliwości, że kasator przekroczył termin zajęcia określony w zezwoleniu zarządcy drogi. Z akt administracyjnych, czemu dał wyraz Sąd I instancji, bezspornie wynika, że kasator z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił dopiero wnioskiem 12 czerwca 2009 r. Wcześniej był pouczony w jakim terminie taki wniosek należy złożyć. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych ustalających stan faktyczny sprawy i ocenę dowodów. Tak więc dla legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres jego zajęcia. Skoro kolejna zgoda została wydana od dnia 15 czerwca 2009 r., to zasadnie przyjęto, że w terminie od 2 do 14 czerwca 2009 r. przedmiotowy pas drogowy zajmowany był bez wymaganego zezwolenia. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro doszło do ziszczenia się warunków określonych w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Należało zatem naliczyć opłatę za okres, w którym zezwolenie nie obowiązywało. Odwołanie się do tego przepisu w istocie nie wskazywało na czym to naruszenie polegało. Odmienna interpretacja przepisu od oczekiwań skarżącego w związku z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawidłową oceną, nie stanowi naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy wnikliwie zbadały sprawę, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale. Powoływanie się na dwa orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z roku 2006 i 2007 niezaskarżone do Sądu II instancji nie może wpłynąć na odmienną ocenę, gdyż Sąd I instancji w niniejszej sprawie trafnie powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie przyjął, że brak zezwolenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy łączy się zawsze z nałożeniem kary pieniężnej, gdyż stanowi rażące naruszenie prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.