II SA/Gd 145/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 23 maja 2019 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej usunąć w terminie do 31 sierpnia 2019 r. stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku gospodarczego - stodoły, usytuowanej na działce nr ew. [..] i [..] w B. gm. N., w części usytuowanej na działce nr [..] tj. naprawić ściany zewnętrzne, w tym uzupełnić brakujące i zniszczone elementy konstrukcyjne - słupy i rygle, uzupełnić brakujące poszycie z desek, naprawić dach poprzez uzupełnienie brakujących i zniszczonych elementów konstrukcyjnych- płatwi i krokwi, a także poprzez uzupełnienie deskowania i naprawę pokrycia dachu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., [..], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 30 maja 2020 r. oraz utrzymał tę decyzję w pozostałym zakresie. Upomnieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r. organ I instancji wezwał skarżącą do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z wyżej wskazanej decyzji z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dniu 13 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku gospodarczego - stodoły nie zostały usunięte. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 sierpnia 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..], który doręczono skarżącej w dniu 28 sierpnia 2020 r. W dniu 15 października 2020 r. organ I instancji dokonując ponownej kontroli stwierdził, że skarżąca w dalszym ciągu nie przystąpiła do usunięcia nieprawidłowości. W związku z tym postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 7000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pomimo wezwania zawartego w upomnieniu oraz w tytule wykonawczym skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją organu z dnia 23 maja 2019 r., utrzymaną w mocy w zakresie treści obowiązku decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020 r. Skarżąca nie usunęła bowiem nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego części budynku gospodarczego - stodoły usytuowanej na działce nr [..] w B. gm. N. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny, na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w kwocie 7000 zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny organ wziął pod uwagę okoliczność, że wartość grzywny nie powinna być drastycznie większa od wartości czynności nakazanych decyzją administracyjną i wymienionych w tytule wykonawczym, tj. od kosztów wykonania prac naprawczych określonych w decyzji, a także to, że grzywna powinna być dostatecznie dolegliwa, gdyż jej celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanej. Właśnie z tego powodu organ w pierwszej kolejności zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2021 r. a w pozostałym zakresie utrzymał to postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nałożona grzywna jest uzasadniona. Brak wykonania nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie do 30 maja 2020 r. obligował organ I instancji do podjęcia działań w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, wysokość grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji a w szczególności racjonalnego działania i niezbędności. Z przepisów tych wynika obowiązek zastosowania przez organ wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Ponadto, nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy) albo umorzeniu (art.125 § 1 ustawy). Grzywna stanowi mniej dolegliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę, organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ wyjaśnił przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu lub jego części. W skardze skarżąca wniosła o anulowanie nałożonej na nią grzywny, wskazując, że ze względu na pracę przebywała za granicą i dopiero na początku pandemii w 2020 r. wróciła do domu. Dlatego też nie mogła złożyć skargi od wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującej jej remont budynku gospodarczego w postaci drewnianej stodoły. Jednocześnie, skarżąca podniosła, że wielokrotnie informowała nadzór budowlany, że jej budynek od lat nie jest użytkowany i jego remont jest ekonomicznie nieuzasadniony, w związku z czym chciałaby dokonać rozbiórki obiektu. Nadto, podniosła, że z uwagi na nieuzyskanie zgody pozostałych właścicieli nieruchomości, wystąpiła do sądu z wnioskiem o wydanie zgody zastępczej na rozbiórkę stodoły. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 i 5, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2019 r. Wobec tego organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w przepisach u.p.e.a. Skarżąca została przy tym wezwana do dobrowolnego wykonania wskazanego obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczeniu jej upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. Wobec niewykonania tego obowiązku, organ w sposób prawidłowy w dniu 26 sierpnia 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W skardze skarżąca w istocie zakwestionowała wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia 23 maja 2019 r., nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku gospodarczego. Na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest jednakże władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku, o czym wprost stanowi przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. (por. także wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 86/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. Co więcej, w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie VII, WK 2015, LEX/el). Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego i właściwie zastosowały przepisy u.p.e.a. a podjęte rozstrzygnięcia prawidłowo uzasadniły. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, dotyczącego obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny do wyboru miał grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Uzasadniając wybór grzywny, organ wskazał, że celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.Wymierzając grzywnę organ musi, zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Jednocześnie, zdaniem organu, nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a). Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, to od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek. W niniejszej sprawie prawidłowo została również określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu, określając grzywnę w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy, dochowując wymogów prowadzenia postępowania, uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny i podstawę ustalenia jej wysokości. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, prawidłowo dokonały wyboru środka egzekucyjnego i należycie umotywowały swoje stanowisko w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną.