II SA/Sz 796/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji z dnia [...] r., nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że J. S. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydane w dniu [...] r., zgodnie z którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...] r., [...] , przyznał J. S. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. J. S. działając przez pełnomocnika P. S. pismami z dnia [...] r. przesłanymi do Kolegium, zwróciła się z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. tj. od dnia, w którym organ I instancji dowiedział się o przysługującym stronie uprawnieniu do tego świadczenia. Strona podniosła, że organ I instancji rozpatrywał w dniu [...] r. wniosek córki strony E. S. – G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Do wniosku tego dołączone było orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J. S. Zdaniem strony, organ I instancji powinien przyznać zasiłek pielęgnacyjny, pomimo braku złożenia wniosku i pouczył ją oraz jej córkę o przysługującym jej uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przesłało powyższe pisma strony organowi I instancji, jako wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza , pismem z dnia [...] r., nr [...] poinformował J. S., że przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r., gdyż wniosek o przyznanie tego świadczenia złożyła w dniu [...] r. Organ w piśmie tym przytoczył treść art. 16 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto w przypadku przekroczenia terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (trzy miesiące licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje na zasadach ogólnych, czyli od miesiąca złożenia wniosku wraz z dokumentacją. Organ wskazał też, że E. S. – G. złożyła w dniu [...] r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. S., który został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dniu [...] r. J. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i została wydana decyzja przyznająca stronie zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. do dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na okoliczności sprawy (w szczególności fakt, że pomimo przekazania przez Kolegium Burmistrzowi wniosku J. S. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r., organ ten nie wydał stosownej decyzji w sprawie) uznaje, iż pismo Burmistrza z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium należało tak przyjąć w celu uniknięcia przewlekłości postępowania i ochrony interesu strony. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn.akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 r., Nr 9-10, poz. 169), w którym Sąd stwierdził, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć : oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Od powyższej decyzji odwołała się J. S. reprezentowana przez pełnomocnika P. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zachowania formy przewidzianej w tym przepisie, a więc formy decyzji, a także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., polegające na braku pouczenia strony o jej uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego, co skutkowało brakiem wiedzy J. S. o możliwości przyznania tego zasiłku oraz niezłożeniem przez nią wówczas wniosku i utratą możliwości skorzystania z przedmiotowego uprawnienia. Odwołująca się wskazała, że organ I instancji wydając decyzję odmawiającą E. S. – G. świadczenia pielęgnacyjnego, nie poinformował o uprawnieniu J. S. do zasiłku pielęgnacyjnego. Wnosząca odwołanie posiada niewielką emeryturę, która od początku choroby nie wystarcza na pokrycie wszystkich kosztów leczenia i rehabilitacji. W takiej sytuacji kwota [...] złotych miesięcznie jest niezbędna na cele związane z przywróceniem zdrowia. J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść art. 16 ust. 1,2 i 3, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że ich treść wyraźnie wynika, iż organ właściwy nie wydaje decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego z urzędu, ale na wniosek osoby, której świadczenie to przysługuje. Na podstawie akt przedmiotowej sprawy Kolegium ustaliło, że J. S. złożyła wniosek o zasiłek pielęgnacyjny w dniu [...] r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie zaliczające J. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności w dniu [...] r. Wniosek o ustalenie prawa zasiłku pielęgnacyjnego został zatem złożony już po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. W ocenie Kolegium nie są trafne zarzuty odwołania, że organ I instancji, wydając decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, winien pouczyć stronę o uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego. E. S. – G. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Z akt sprawy nie wynika, że zwróciła się do organu z prośbą o poinformowanie jej matki o uprawnieniach wynikających z posiadanego znacznego stopnia niepełnosprawności. Odwołująca się nie może zatem żądać przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym jej córka złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Takie żądanie jest sprzeczne z przytoczonymi przepisami. Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. reprezentowana przez pełnomocnika P. S. zarzuciła organowi naruszenie przepisów poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7,8 i 9 k.p.a., polegającego na nieuwzględnienia braku pouczenia strony o przysługującym prawie do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] złotych. W świetle tych przepisów organy administracji publicznej, do których zaliczany jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działający w imieniu Burmistrza, czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a także w toku postępowania, stojąc na straży praworządności, z urzędu (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do poszanowania zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w tym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszenie tych przepisów spowodowało to, że w [...] r. , gdy E. S. – G. ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na brak wiedzy uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego, na podstawie tego samego orzeczenia o niepełnosprawności, nie złożyła wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji wydając decyzję odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie poinformował E. S. – G. ani skarżącej o przysługującym jej prawie do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca o prawie do skorzystania z tej pomocy dowiedziała się przypadkowo w [...] r. złożyła stosowny wniosek. Skarżąca na poparcie zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazała wyroki sądów administracyjnych : WSA w Warszawie z dnia 07 lipca 2010 r., sygn.akt V SA/Wa 115/10, WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Wr 429/10, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn.akt II GSK 240/10. Zdaniem skarżącej, jej wniosek z [...] r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r. jest uzasadniony. Organ I instancji rozpatrując wnioski o świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny orzekał w oparciu o ten sam materiał dowodowy; miał zatem świadomość przedmiotowego uprawnienia strony. Brak pouczenia strony o alternatywnym uprawnieniu wynikającym z tej samej ustawy, nie może obciążać osoby zainteresowanej. Naprawienie tego zaniechania organu powinno nastąpić ze skutkiem wstecznym tj. od początku [...] Na marginesie skarżąca podniosła, że organ I instancji wydając kwestionowane odmowne rozstrzygnięcie w formie "informacji", naruszył kodeksowy obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w postaci decyzji oraz nie pouczył strony o prawie i sposobie jej zaskarżenia. W "informacji" organ I instancji nie odniósł się do kwestii przyczyn oraz wpływu zaniechań rzetelnego informowania skarżącej (względnie córki) o uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło obowiązki organu wynikające z art. 7,8 i 9 k.p.a., tym samym usankcjonowało bezprawność zaniechań Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej , których dopuścił się w [...] Skarżąca wniosła też o zwolnienie od kosztów sądowych z uwagi na niskie dochody i znaczne koszty leczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarga z tego względu podlega uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem odwołania wniesionego przez J. S. reprezentowaną przez pełnomocnika P. S. było pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., znak : [...] skierowane do skarżącej w odpowiedzi na Jej wniosek z dnia [...] r. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z uwagi na okoliczności sprawy w szczególności fakt, że Burmistrz pomimo przekazania wyższego wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydał stosownej decyzji oraz by uniknąć przewlekłości postępowania uznał, iż pismo z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią firmę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki : oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA nr 9-10; wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, LEX nr 504769). Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, analiza treści pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną wydaną w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy wynikającej z treści zaskarżonego przez stronę podania, lecz zawiera wyłącznie informację organu administracji o trybie i przesłankach przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji. W szczególności, niezgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, które zamiast kierować się tym, że pismo to nie posiada minimum niezbędnych elementów decyzji, kierowało się względami ekonomii procesowej i interesem strony czemu dało wyraz w stwierdzeniu cyt. "biorąc pod uwagę okoliczności sprawy (w szczególności fakt, iż Burmistrza, pomimo przekazania do niego przez Kolegium wniosku Pani J. S., uznaje, że pismo powyższe z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, pomimo nie spełnienia w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Należało tak przyjąć w celu uniknięcia przewlekłości postępowania i ochrony interesu strony". W ocenie Sądu, takie motywy potraktowania przedmiotowego pisma jako decyzji naruszają art. 104 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. a w konsekwencji prowadzą do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie postępowanie Kolegium zahacza o naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania skoro organ odwoławczy zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, w której organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie pisma skarżącej z dnia [...] r. z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 134 k.p.a. Wobec wniosku skarżącej o zwolnienie od kosztów sądowych zawartego w uzasadnieniu skargi, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe postępowanie prowadzone w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Innymi słowy skarżąca z mocy powyższej ustawy korzysta ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, dlatego wniosek nie wymagał merytorycznego rozpatrzenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądowymi administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.