II GSK 1174/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 91/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/659/20 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie Gminy Miasto Szczecin poza drogami publicznymi uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 91/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/659/20 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie Gminy Miasto Szczecin poza drogami publicznymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagał się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 11, § 4 i § 5 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecina nr XXI/659/20 z dnia 22 września 2020 r., tj. przepisów regulujących "opłatę dodatkową" za nieumieszczenie przez korzystającego z parkingu ważnego biletu parkingowego w sposób określony w regulaminie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712, powoływanej dalej jako u.g.k.) posługuje się pojęciem opłaty, wobec czego opłaty te nie mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W kategorii opłat ujętych w tym przepisie nie mieszczą się "opłaty dodatkowe", które nie mają cech opłat, są bowiem de facto karą pieniężną wymierzaną w granicach odpowiedzialności administracyjnej. Ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej i wymaga upoważnienia ustawowego do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym. Prokurator, powołując się na przepis art. 483 § 1 k.c., wskazał ponadto na niedopuszczalne nadanie innego znaczenia pojęciu "kara umowna", która jest zastrzeżeniem umownym w sytuacji niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego poprzez zapłatę określonej sumy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina podniosła, że korzystanie z gminnych parkingów niestrzeżonych wiąże się z zawarciem przez użytkownika z właścicielem parkingu umowy prawa cywilnego. Kwestionowana przez Prokuratora opłata dodatkowa nie ma charakteru represyjnego lecz odszkodowawczy za brak uiszczenia opłaty parkingowej oraz konieczność ustalenia, od kogo należy dochodzić nieuiszczonej opłaty. Opłaty dodatkowe są de facto zryczałtowanym ekwiwalentem za korzystanie z miejsca postojowego w sposób sprzeczny z regulaminem, co wiąże się z konkretnymi skutkami cywilnoprawnymi wynikającymi z regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miasta Szczecina, w granicach umocowania ustawowego, dokonała wyboru sposobu prowadzenia działalności komunalnej (art. 4 pkt 1 u.g.k.), przez wybór quasi umowy najmu miejsca parkingowego jako właściwej dla prowadzenia działalności komunalnej w postaci parkingu publicznego i niestrzeżonego. W ocenie Sądu I instancji, Rada władna była określić w Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za naruszenie zasad parkowania obowiązujących na parkingu. Tego typu opłaty są należnościami za poszczególne sposoby (dozwolone bądź niedozwolone) korzystania z parkingu gminnego jako obiektu użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, skoro opłaty pobierane na parkingach mają charakter cywilnoprawny (czyli stanowią odpłatność z tytułu umowy zawartej w formie dorozumianej pomiędzy korzystającym z parkingu i Gminą Miasto Szczecin), to nie sposób zakwestionować możliwości pobierania opłaty dodatkowej za nieprzestrzeganie postanowień umownych zawartych w Regulaminie. Zdefiniowanie opłaty dodatkowej jako kary umownej nie jest zbyt fortunne i można definicję tę oceniać w kategorii pomyłki legislatora. Takie posłużenie się niewłaściwym pojęciem, mimo że zachowana została istota każdej z tych opłat, mających umocowanie w ustawie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.), stanowi, w ocenie Sądu I instancji, przypadek nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.). Prokurator Rejonowy Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 ust. 1 oraz § 2 pkt 11 Załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Szczecina Nr XXI/659/20 z dnia 22 września 2020 r. Prokurator oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawierają one delegację ustawową dla organu do ustanowienia opłaty dodatkowej (którą sam organ zdefiniował jako karę umowną) za parkowanie pojazdów na płatnych parkingach niestrzeżonych położonych na terenie Gminy Miasto Szczecin poza drogami publicznymi bez umieszczenia ważnego biletu parkingowego za przednią szybą pojazdu w sposób określony w Regulaminie oraz kolejnej opłaty dodatkowej po upływie 24 godzin od naliczenia pierwotnej opłaty dodatkowej czyli de facto bez wniesienia opłaty parkingowej, podczas gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości, albowiem opłata taka ma charakter kary, 2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i art. 483 § 1 k.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upoważniają one Radę Miasta Szczecina do uchwalenia w § 2 pkt 11 Załącznika 1 do zaskarżonej uchwały stanowiącego Regulamin płatnych parkingów niestrzeżonych w Szczecinie oraz poboru i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na tych parkingach, do sformułowania definicji, zgodnie z którą opłata dodatkowa to kara umowna płatna przez korzystającego z parkingu w przypadkach określonych w niniejszym regulaminie, co stoi w sprzeczności z art. 483 § 1 k.c. oraz uznanie, że regulacja taka stanowi nieistotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że gmina występuje w tym przypadku jako podmiot prawa prywatnego, więc nie może jednocześnie działać jako organ administracyjny wyposażony w określonego rodzaju imperium charakterystyczne dla prawa publicznego. Nie może samodzielnie, bez wyraźnej kompetencji ustawowej kształtować jednostronnie sytuacji prawnej drugiej strony stosunku cywilnego. W ocenie Prokuratora, cena i opłata nie jest tym samym co kara, choćby nazywana opłatą dodatkową, rozszerzoną, czy jakąkolwiek inną, jeśli jest ona pobierana jako konsekwencja nieuiszczenia ceny czy opłaty za usługę bądź wręcz nieumieszczenia ważnego biletu w sposób przewidziany w Regulaminie korzystania z parkingu. Zmiana nazewnictwa nie zmienia bowiem istoty instytucji prawnej, o której naturze decyduje jej treść, a nie nazwa. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że na gruncie prawa cywilnego cena czy opłata jest pobierana za towar bądź usługę. Nie pobiera się ceny czy opłaty z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, ani też za bezumowne korzystanie z przedmiotu najmu. Prokurator zwrócił również uwagę, że przewidziana w art. 483 § 1 k.c. kara umowna nie przysługuje w razie niewykonania świadczenia pieniężnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem, Sąd I instancji nie zgodził się z zawartym w skardze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo, że podjęta przez Radę Miasta Szczecina uchwała nr XXI/659/20 z dnia 22 września 2020 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym unieważnienie § 2 pkt 11, § 4 i § 5 ust. 1 załącznika do niej stanowiącego Regulamin płatnych parkingów niestrzeżonych w Szczecinie określający zasady poboru i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na tych parkingach (dalej – Regulamin). Sąd stwierdził, że przyjęte Regulaminem opłaty mają charakter cywilnoprawny, a Rada władna była określić w Regulaminie zarówno stawkę opłaty, jak i opłatę za naruszenie zasad parkowania obowiązujących na parkingu; tego typu opłaty jak podkreślił WSA, są należnościami za poszczególne dozwolone i niedozwolone sposoby korzystania z parkingu gminnego jako obiektu użyteczności publicznej. Pogląd Sądu jest częściowo trafny, bowiem nie może być wątpliwości, że przyjęta Regulaminem, a kwestionowana przez Prokuratora, opłata dodatkowa nie może stanowić kary umownej i nie jest też należnością cywilnoprawną; o cywilnoprawnym charakterze pobieranych na parkingach miejskich opłat nie przesądza w żadnym razie, jak to nieprawidłowo przyjął Sąd I instancji, usytuowanie parkingu na terenie, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Nadto, czego nie dopatrzył się Prokurator, korzystanie z parkingu miejskiego nie realizuje się w oparciu o umowę cywilnoprawną, jak postanowiono w § 1 pkt 2 Regulaminu płatnych parkingów niestrzeżonych w Szczecinie oraz poboru i wysokości opłat za parkowanie na tych parkingach, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały, a co rzutuje na przewidziane § 2 pkt 6), 7) i 9) Regulaminu definicje pojęć: korzystającego z parkingu, czasu postoju pojazdu i opłaty parkingowej. Zważyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Szczecina znalazła swoje oparcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – u.g.k. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Zgodnie z treścią dwóch pierwszych przepisów organy gminy mogą, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym akty prawa miejscowego ustanawiane są przez radę gminy w formie uchwały. Organ stanowiący miasta Szczecin, podejmując uchwałę w oparciu o wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym - przy czym przepisem dopełniającym podstawy prawnej tej lokalnej regulacji jest art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k., który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia sposobu ustalania cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - zdecydował, iż korzystanie z miejskich obiektów użyteczności publicznej, jakimi są położone na terenie gminy miasta Szczecin parkingi niestrzeżone, realizować się ma na podstawie podjętych przez ten organ przepisów prawa miejscowego. Należy stwierdzić, iż przywołane powyżej przepisy prawa publicznego ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej stanowią wystarczającą i zupełną podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie Gminy Miasto Szczecin, również w zakresie ustalenia opłat za korzystanie z tych parkingów. Jeżeli zatem, Rada Miasta Szczecina zdecydowała o uregulowaniu kwestii korzystania z niestrzeżonych parkingów miejskich w oparciu o wiążące wszystkich korzystających z tych parkingów przepisy prawa miejscowego, przesądzające o publicznoprawnym charakterze uprawnień i obowiązków przyjętych tym aktem prawnym, to za niezrozumiałe i nieuprawnione należało uznać jednoczesne odwołanie się w uchwale do reżimu cywilnoprawnego z czym wiąże się zarówno przyjęty charakter opłaty jako należności wynikającej z "dorozumianej", jak to określił WSA, umowy zawieranej pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a korzystającym z parkingu, jak i sam charakter opłaty dodatkowej jako kary umownej. Ma rację Prokurator, twierdząc że z przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 483 § 1 k.c. nie można wywieść prawa do ustalenia opłaty dodatkowej jako kary umownej za parkowanie pojazdów niezgodnie z Regulaminem. Przepisy te nie dają również delegacji do ustanowienia takiego rodzaju opłaty. Trafny jest wywód Prokuratora, iż zawierając umowę cywilnoprawną korzystania z parkingu, gmina występuje jako podmiot prawa prywatnego, podczas gdy realizując, poprzez powołane do tego organy, nadane jej prawem publicznym uprawnienia, występuje jako wyposażony w określone władztwo i uprawnienia organ administracji publicznej, którego pozycja jest całkowicie odmienna od tej właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Szczecina oparta została wadliwie na dwóch konkurujących niejako ze sobą reżimach prawnych, z których cywilnoprawna konstrukcja odpłatności za korzystanie z parkingu nie mieści się w przewidzianej art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g. podstawie aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1564/13) oraz poglądu Sądu I instancji odwołującego się do tego orzeczenia. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ocena Sądu I instancji, że Rada Miasta Szczecina władna była określić w stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem, jest prawidłowa i nie narusza żadnego z przepisów przywołanych skargą kasacyjną. W szczególności nie ma podstaw aby zasadnie twierdzić, iż uchwała w części postanowień Regulaminu narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skoro podstawa prawna do uregulowania aktem prawa miejscowego kwestii korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, do których parking miejski się zalicza, znajduje się w ustawie, podobnie jak ustawą nadano organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z takich obiektów, przy czym rozróżnienie tych opłat ze względu na zgodny i niezgodny z regulaminem parkingu sposób korzystania z parkingu nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miasta Szczecina, podejmując, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4) oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., uchwałę regulującą zasady i tryb korzystania z niestrzeżonych, płatnych parkingów miejskich, nie mogła przyjąć odpowiedzialności za niezgodne z regulaminem parkowanie w postaci kary umownej, jednak nie było żadnych przeszkód, aby ustanawiając opłaty za korzystanie z parkingu, przyjęła opłatę dodatkową będącą wszakże opłatą parkingową, tyle, że uiszczaną za parkowanie z uchybieniem zasad objętych Regulaminem, który jako załącznik do kwestionowanej uchwały stanowi wraz z tą uchwałą regulację prawa miejscowego. Innymi słowy, nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni tej opłaty wadliwą; zarówno bowiem przyjęcie takiej opłaty, określonej jako dodatkowa, jak również jej wysokość znajdują oparcie w przepisach, o czym była wyżej mowa. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd I instancji uwzględni wyrażony niniejszym wyrokiem pogląd i w jego świetle ponownie oceni zasadność zarzutów naruszenia przez Radę Miasta Szczecina prawa, w granicach problemu prawnego, do którego odnosi się skarga Prokuratora. W świetle przedstawionej niniejszym wyrokiem wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd ponownie rozważy też zgodność z prawem regulacji zawartej w § 4 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, z których wynika niejako podwójne wymierzenie opłaty dodatkowej w sytuacji, co zauważa Sąd kasacyjny, braku jakiejkolwiek drogi reklamacyjnej. Ostatnia uwaga wiąże się z przyjęciem regulacji, zgodnie z którą korzystający z parkingu, musi uiścić opłatę dodatkową nawet, gdy postój został faktycznie opłacony, czego dowodem jest kwit opłaty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.