II SA/Sz 774/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi S. N.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. N.-S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE S. N.-S. w dniu [...] r. złożyła w Centrum Świadczeń wniosek o ustalenie prawa odświadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – dziadkiem S.W.. Prezydent Miasta , po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [..] r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. S. N.-S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji i w dniu 23 lutego 2012 r. zakwestionowała powyższą decyzję składając odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., nr SKO.KA.431.2455/2012, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji, na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu, przywołał treść przepisów stanowiących podstawę poznawania świadczeń pielęgnacyjnych, tj art. 17 ust.1, ust. 1a, ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie przytoczył rozważania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, dotyczące przywołanych przepisów. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż S. W. jest wdowcem i posiada orzeczony znaczy stopień niepełnosprawności wydany na stałe w dniu [...] r. S. W. ma dwie córki W. K. i matkę wnioskodawczym .I. C.. W.K. oświadczyła, że nie może sprawować opieki nad ojcem, gdyż sama takiej opieki potrzebuje i w tej chwili mieszka razem ze swoimi dziećmi, które taką opiekę nad nią sprawują. Matka wnioskodawczym I. C., zgodnie z oświadczeniem S. N.-S. mieszka w [...] i nie sprawuje opieki nad swoim ojcem. Wnioskodawczym oświadczyła, że mieszka z dziadkiem i sprawuje osobiście opiekę nad nim. Polega ona na pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Sama jest osobą zamężną i mieszka z rodziną w mieszkaniu dziadka. Posiada dwoje dzieci w wieku [...] lat i [...] miesięcy. Opieka nad dziećmi nie przeszkadza jej sprawować opieki nad dziadkiem. Zdaniem Kolegium osobą zobowiązaną do świadczenia opieki nad niepełnosprawnym ojcem jest córka I. C.. W świetle bowiem przytoczonych na wstępie przepisów osoba zobowiązana do alimentacji nie może scedować swoich uprawnień na dalszych członków rodziny z uwagi na swoje zatrudnienie, gdyż takie działanie zmierzałoby do obejścia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. S. N.-S., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 17 ust. 1a ustawy z 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy polegającego na błędnym przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem z powodu istnienia osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu, podczas gdy jego córki nie są w stanie sprawować nad nim opieki, gdyż zamieszkują w znacznych odległościach od miejsca jego zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec nie doprecyzowania zwrotu "nie jest w stanie sprawować opieki" powinien być rozpatrywany w kontekście wykładni art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wskazuje na okoliczności powstania obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych w dalszej kolejności. Dochodzi do takiej sytuacji między innymi w przypadku, gdy uzyskanie od osoby zobowiązanej w bliższej kolejności na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Uznanie, iż istnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu i wykluczenie uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej stanowi w jej odczuciu formę nieuzasadnionej i niekonstytucyjnej dyskryminacji naruszające wynikający z art. 18 Konstytucji nakaz ochrony i opieki nad rodziną oraz z art. 71 ustawy zasadniczej nakaz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej zwaną "P.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawa materialnoprawna do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wyrażona jest w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą". Zgodnie z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organy orzekające w obu instancjach wskazały, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, okoliczność, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu nie mogą scedować swoich obowiązków na dalszych zstępnych, tj. na skarżącą. Organy obu instancji nie odniosły się do okoliczności wynikających z przedłożonych oświadczeń, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córki) nie mogą sprawować opieki nad S.W., z uwagi na chorobę jednej z nich i przebywanie za granicą drugiej z nich. Zdaniem Sądu stanowisko organów wynika z błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1a oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. I OSK 1672/11), wyjaśnił że: "(..) osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Należy mieć na uwadze nie tylko taką sytuację w której na osobie sprawującej opiekę ciąży w całości obowiązek alimentacyjny, ale również taką gdy ten obowiązek dotyczy tylko części obowiązku alimentacyjnego, a w pozostałym zakresie obowiązek alimentacyjny wykonuje zobowiązany w pierwszej kolejności." Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. III SA/Kr 1048/10) zajął stanowisko, że: "ustawodawca w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnionych w pierwszym stopniu. Oprócz złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w sprawowaniu opieki, pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei umożliwia przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w Wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. II SA/Bk 604/11): "Przepis art. 17 ust. 1a ustawy nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Sąd w składzie orzekającym podziela stanowiska wyrażone w wyżej przywołanych wyrokach. Oznacza to, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1a ustawy i w rezultacie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym rozpatrzenie wniosku skarżącej zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie zweryfikowano, kto faktycznie sprawuje opiekę nad S. W.. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do również do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności organ I instancji, przed wydaniem decyzji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, do czego był zobowiązany. Zgodnie z przepisem art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dlatego też, mając na uwadze brzmienie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., organy zobowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymienione obowiązki ciążą zarówno na organie I, jak i II instancji. Utrzymując w mocy decyzje organu I instancji bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji naruszył te same przepisy, ponadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy, ustalając uprzednio pełny stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1a ustawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.