III OSK 1481/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A. sp.j. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 740/18 w sprawie ze skargi A. sp.j. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 września 2018 r. znak [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp.j. z siedzibą w N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. sp.j. z siedzibą w N. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 19 września 2018 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 4 do 18 września 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę na zarządzanym przez spółkę składowisku odpadów w [...], gm. [...]. W wyniku kontroli organ inspekcji ochrony środowiska ustalił, że z ewidencji prowadzonej przez spółkę wynikała łączna masa odpadów zdeponowanych w 2015 r. na kontrolowanym składowisku, na dzień przeprowadzenia kontroli, w wysokości 792,29 Mg, z czego 480 Mg stanowiły odpady o kodzie 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie). Organ inspekcji ochrony środowiska zakwestionował dane w odniesieniu do kwalifikacji odpadów o kodzie 20 02 02. Stwierdził, bowiem, że na składowisku odpadów nie znajdowały się odpady o kodzie 20 02 02, ale tworzywa sztuczne, za które spółka nie uiściła opłaty. Wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli z 22 września 2015 r. W oparciu o wyniki kontroli Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wszczął postępowanie w trybie art. 288 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Decyzją z 28 maja 2018 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego ustalił spółce wysokość zobowiązania z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) za 2015 r., w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu złożonego w dniu 1 kwietnia 2016 r., w kwocie 51.883,20 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z 19 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dane zamieszczone w przedstawionym przez spółkę wykazie zawierającym informacje o składowanych odpadach oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r. nasuwały zastrzeżenia. Świadczą o tym wyniki kontroli przeprowadzonej na składowisku, a także opinia biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko wykonana na zlecenie organu I instancji wraz z uzupełnieniem dotyczącym zgłoszonych zastrzeżeń z 16 marca 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia spółki, że w 2015 r. na składowisku deponowano odpady o kodzie 20 02 02, tj. glebę i ziemię, w tym kamienie, pochodzące z terenu działki sąsiedniej, nr [...]/3, na której w 2014 r. budowano kompostownię, nie deponowano natomiast odpadów o kodzie 15 01 02, tj. tworzyw sztucznych, prawidłowo zostały ocenione jako niewiarygodne. Ustaleń organu nie podważyły zeznania świadków. Deponowanie ziemi i gleby z działki nr ewid. [...]/3 na składowisku nie zostało bowiem udowodnione. Roboty budowlane związane z realizacją kompostowni zostały zakończone 12 grudnia 2014 r., a zatem w 2015 r. nie powstawały odpady w postaci gleby i ziemi związane z tymi robotami budowlanymi. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, ustalenia organów znajdują potwierdzenie w opinii biegłego, którego zadaniem było ustalenie rodzaju i masy odpadów zdeponowanych w 2015 r. na składowisku. Dodatkowo Sąd I instancji podzielił ustalenia organu co do masy składowanych odpadów o kodzie 15 01 02 zdeponowanych na kontrolowanym składowisku w 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 281 ust. 1 w związku z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz w związku z art. 21 § 3 w związku z art. 53 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.). Polegało to na bezpodstawnym wymierzeniu opłaty za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) za 2015 r., podczas gdy przepisy prawa nakazują wymierzenie takiej opłaty w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia. Organ wymierzający opłatę powinien w sposób wszechstronny ustalić, zbadać i ocenić te przesłanki, natomiast zarówno wyniki kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jak i ustalenia własne organu nie mogą prowadzić do wniosku, że spółka "zeskładowała" w 2015 r. na składowisku 480 Mg odpadów. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 8 k.p.a., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że skoro w świetle zebranego materiału dowodowego na terenie składowiska nie były składowane odpady w postaci gleby, ziemi, kamieni w ilości 480 Mg (jak wynika ze sprawozdań spółki), to należy "automatycznie" zakwalifikować tę ilość jako odpady z tworzyw sztucznych. Spółka podkreśliła, że składowisko działa od ponad 20 lat i wcześniej odpady z tworzyw sztucznych były składowane. Natomiast żaden z przeprowadzonych w postępowaniu dowodów nie wykazał, że spółka w 2015 r. faktycznie składowała odpady z tworzyw sztucznych w ilości 480 Mg. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na powołaniu biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, który nie przedstawił jakichkolwiek wiadomości specjalnych związanych z ilością i rodzajem odpadów, jakie zostały "zeskładowane" na składowisku w 2015 r. Ponadto opinia biegłego dotyczy w istocie analizy procesu budowlanego prowadzonego na zupełnie innej działce, a ponadto wymagana jest w tym zakresie wiedza specjalna z zakresu budownictwa. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że skoro na terenie składowiska w 2015 r. nie "zeskładowano" 480 Mg gleby, ziemi i kamieni, to "automatycznie" należało podaną ilość zakwalifikować jako odpady z tworzyw sztucznych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzuty te należało rozpoznać w pierwszej kolejności, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania spółka zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 84 § 1 k.p.a. Zarzuty te dotyczą prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miały ustalenia kontroli przeprowadzonej przez wyspecjalizowany organ tj. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz ustalenia opinii powołanego w sprawie biegłego. Argumenty spółki sprowadzają się w istocie do kwestionowania tych środków dowodowych, bez powołania jednak żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia sformułowane podczas kontroli, jak i ustalenia opinii biegłego. Z prawidłowo przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego wynika, że zgodnie z wykazem przedstawionym przez spółkę, w 2015 r. na składowisku deponowano odpady o kodzie 20 02 02, tj. glebę i ziemię, w tym kamienie, pochodzące z terenu działki sąsiedniej, nr [...]/3, na której w 2014 r. budowano kompostownię, nie deponowano natomiast odpadów o kodzie 15 01 02, tj. tworzyw sztucznych. Oświadczenie spółki nie znalazło natomiast potwierdzenia w trakcie kontroli organu inspekcji ochrony środowiska. Sąd I instancji prawidłowo także ocenił wpływ zeznań świadków na rozstrzygnięcie sprawy, przyjmując, że w świetle całokształtu materiału dowodowego ewentualne rozbieżności w tych zeznaniach nie miały znaczenia, ponieważ deponowanie ziemi i gleby z działki nr ewid. [...]/3 na składowisku nie zostało udowodnione. Roboty budowlane związane z realizacją kompostowni zostały zakończone 12 grudnia 2014 r., co oznacza, że w 2015 r. nie powstawały odpady w postaci gleby i ziemi związane z tymi robotami budowlanymi. W czasie kontroli przeprowadzonej 4 listopada 2016 r. na działce nr ewid. [...]/3 w dalszym ciągu znajdowały się hałdy ziemi, co nasuwa wątpliwości, czy rzeczywiście ziemia ta była wywożona na teren składowiska. Według projektu budowlanego budowy kompostowni, obowiązkiem inwestora było rozplantowanie ziemi uzyskanej z robót ziemnych na posesji inwestora, tj. na działkach nr ewid. [...]/3 i [...]/4, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że ten odpad, wbrew obowiązkowi wynikającemu z projektu budowlanego, został wywieziony na składowisko. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe. Sąd I instancji wskazał także, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kompostowni, wyszczególniono w fazie realizacji przedsięwzięcia wytwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03). Uzasadniony jest zatem wniosek, że w związku z budową kompostowni nie wytwarzano odpadu w postaci gleby i ziemi o kodzie 20 02 02. Ponadto humus (warstwa ziemi roślinnej) usunięty z powierzchni obejmującej projektowaną zabudowę, place wewnętrzne i komunikację wewnętrzną, miał być wykorzystany do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części. Również w tym zakresie dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organ jest prawidłowa. Należy mieć na uwadze, że spółka nie kwestionowała tych ustaleń. W piśmie z 12 marca 2018 r. spółka podała, że z prowadzonych prac ziemnych (przy kompostowni) uzyskano 875 m³ ziemi, co daje ok. 1400 t, przy założeniu, że 1 m³ waży 1,6 t. Ziemię uzyskaną z wykopów wykorzystano na zasypanie nierówności terenu, ukształtowanie skarpy, a resztę wywieziono na składowisko odpadów (480 Mg). Natomiast podczas oględzin 4 listopada 2016 r. stwierdzono na działce nr ewid. [...]/3 dwie hałdy ziemi, co jest sprzeczne z twierdzeniami zawartymi w tym piśmie. W tej sytuacji organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy odpad w 2015 r. nie został usunięty z działki nr ewid. [...]/3, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w opinii biegłego, którego zadaniem było ustalenie rodzaju i masy odpadów zdeponowanych w 2015 r. na składowisku. W ramach zarzutów kasacyjnych spółka nie podważyła skutecznie tej opinii. Nie ulega wątpliwości, że biegły dysponował wiadomościami specjalnymi koniecznymi do wydania opinii, a wbrew stanowisku spółki, przedmiotem jego oceny była gospodarka odpadami, a nie proces budowlany. Stąd też brak było podstaw do powoływania biegłego w zakresu budownictwa. Bez znaczenia jest również, że opinia biegłego dotyczyła przede wszystkim sąsiedniej działki, ponieważ kwestia budowy kompostowni była w tej sprawie ściśle związana z ustaleniami w zakresie odpadów deponowanych na działce nr ewid. [...]/3. W związku z tym opinia biegłego mogła podlegać ocenie i zostać uwzględniona jako dowód w sprawie. Z opinii biegłego wynika natomiast, że oględziny wierzchowiny składowiska odpadów w 2018 r. nie pozwoliłyby na określenie znajdujących się na niej odpadów w 2015 r. Z tego względu przeprowadzenie oględzin były bezcelowe. Formalne zamknięcie składowiska nastąpiło w maju 2016 r. Biegły sporządził opinię na podstawie zebranego materiału dowodowego, a wyciągnięte wnioski oparł na wiedzy technicznej, wskazując, że z uwagi na klasyfikację odpadów z uwzględnieniem źródeł ich powstania, odpady pochodzące z robót budowlanych nie mogły być sklasyfikowane w grupie 20 - odpady komunalne, tylko w grupie 17. Biegły zasadnie przyjął że, błędna klasyfikacja nie ma waloru rozstrzygającego, bowiem odpady składowane na składowisku powinny być sklasyfikowane w grupie 15 kod 15 01 02. Występowanie tych odpadów na składowisku wynika z protokołów oględzin z 4 i 15 września 2015 r. stanowiących załącznik do protokołu kontroli (w tym dokumentacji fotograficznej). Z materiału dowodowego wynika, że w roku poprzedzającym kontrolę, zgodnie ze złożonym przez spółkę wykazem, na składowisku nie unieszkodliwiano odpadów o kodzie 15 01 02, jednak spółka nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Z tego powodu Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia organu w zakresie masy składowanych odpadów o kodzie 15 01 02 zdeponowanych na kontrolowanym składowisku w 2015 r. Spółka nie kwestionuje ustalenia, że na składowisku nie było sprawnej wagi. Z uwagi na jej stan techniczny, brak legalizacji wagi oraz dojazdu (zasypanego odpadami) niemożliwe było ustalenie ilości odpadów w tym okresie (podczas kontroli). Oznacza to, że organ prawidłowo uznał masę wskazaną przez spółkę w deklaracji dla kodu 20 02 02 za masę odpadów rzeczywiście zdeponowanych. Odpadów o tym kodzie nie stwierdzono, natomiast stwierdzono odpady o kodzie 15 01 02, więc uzasadnione było przyjęcie, że spółka sama wskazała masę odpadów, natomiast błędnie określiła rodzaj odpadów. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 281 ust. 1 w związku z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 21 § 3 w związku z art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej nie został szerzej uzasadniony. Ponadto brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a do tego sprowadza się uzasadnienie tego zarzutu. Natomiast w świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co podlegało już ocenie w ramach oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd I instancji trafnie orzekł, że właściwe w sprawie organy prawidłowo zastosowały powołane przepisy prawa materialnego i na ich podstawie wymierzyły spółce administracyjną karę pieniężną. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.