I GSK 353/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 677/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 677/20, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność organu – Prezydenta Miasta [...], polegającą na braku przekazania różnicy pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art.40 i art. 41 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.- dalej: u.f.z.o.) według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanej odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji dla słuchaczy [...] w [...],[...] w [...],[...] w [...], [...] w [...]. Zdaniem Skarżącej, doszło do naruszenia art. 43 ust. 4 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.f.z.o., gdyż ustawa wyraźnie nakłada na organ obowiązek wyrównania kwoty przyznanej dotacji oświatowej po aktualizacji stawek dotacji, dlatego wniosła o stwierdzenie bezskuteczności braku przekazania kwoty dotacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi z uwagi na bezpodstawność żądania, stwierdzając, że dotacja oświatowa została przekazana Skarżącej zgodnie z przepisami u.f.z.o., w tym art. 43 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 44 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że należna dotacja - wraz z wyrównaniem według zaktualizowanych stawek od stycznia do czerwca 2020 r. - została w dniu 30 lipca 2020 r. wypłacona na rzecz szkół, prowadzonych przez Skarżąca, tj.: - [...] w [...] - w łącznej kwocie [...] zł (kwota dotacji podstawowej za lipiec 2020r. - [...] zł, kwota przysługującego wyrównania za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. - [...] zł, dopłata za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. - [...] zł), - [...]- w łącznej kwocie [...] zł (kwota dotacji podstawowej za lipiec 2020 r. - [...] zł, kwota przysługującego wyrównania za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. - [...] zł, dopłata za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. -[...]zł), - [...] w [...] - w łącznej kwocie [...] zł (kwota dotacji podstawowej za lipiec 2020 r. - [...] zł, kwota przysługującego wyrównania za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. - [...] zł; organ dokonał korekty z uwagi na nadpłatę przekazanej dotacji w wysokości kwoty [...] zł - stanowi to różnicę kwot [...] i [...] tj. [...] zł - którą organ wypłacił do przysługującego wyrównania za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r.); - [...] w [...] - w łącznej kwocie [...] zł (kwota dotacji podstawowej za lipiec 2020 r. - [...] zł, kwota przysługującego wyrównania za miesiące od stycznia do czerwca 2020 r. - [...] zł, - dopłata za marzec 2020 r. -[...] zł), dla których organem prowadzącym jest [...] Sp. z o.o. Poinformowano, że szczegółowe wyliczenie zawiera załącznik do odpowiedzi na skargę oraz przedłożony wyciąg z konta bankowego. Ponadto organ wskazał, że w dniu 29 października 2020 r. organ dotujący wyrównał kwotę: 35,50 zł dla Szkoły [...] w [...]. Organ podkreślił, że w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca zwróciła się do organu dotującego jedynie z wnioskiem o udzielenie informacji o terminie wypłacenia dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę skarżącej spółki wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wypłata dotacji oświatowej, która zdaniem Skarżącej, nastąpiła w zaniżonej wysokości. Podstawę prawną wypłaty dotacji stanowiła zaś ustawa o finansowaniu oświaty, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Natomiast według organu należna dotacja została wypłacona w prawidłowej wysokości, uwzględniającej stosowne wyrównanie. Sąd nadmienił jedynie, gdyż nie jest to kwestionowane przez strony postępowania, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poddane kognicji sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie nie podzielił prezentowanego w judykaturze poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną, przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej. Według Sądu treść art. 47 u.f.z.o. świadczy o tym, że ustawodawca uznał za właściwą w tym przedmiocie drogę sądowoadministracyjną. Analiza stanowiska Skarżącej przedstawionego w skardze, a także w przedłożonym piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. prowadzi, w ocenie WSA, do wniosku, że w istocie Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną. Skarżąca nie uzasadniła, na czym polegało naruszenie powołanych w zarzutach skargi przepisów, poprzestając jedynie na przytoczeniu ich treści. Z lakonicznej treści skargi nie wynika, jaką kwotę powinien organ dotujący wypłacić tytułem wyrównania dotacji i co stanowi przedmiot sporu w tym względzie. Skarżąca nie wykazała, aby przed wniesieniem skargi domagała się od organu wypłaty brakującej - jej zdaniem - kwoty dotacji lub wskazania przyczyn zaniżenia wypłaty. Powołuje się jedynie na pismo kierowane do Prezydenta Miasta [...] w sprawie terminu wypłaty wyrównania dotacji. W ocenie Sądu, przed wniesieniem skargi Skarżąca powinna przede wszystkim wyjaśnić z przedstawicielem organu dotującego różnice w wyliczeniach kwot dotacji i od niego domagać się wyjaśnień w kwestiach budzących jej wątpliwości, jak np. wskazania jaka kwota została przekazana w związku z wyrównaniem za poprzednie miesiące 2020 r. wobec aktualizacji stawki, a jaka stanowiła bieżącą wypłatę dotacji za miesiąc lipiec 2020 r. i czy dokonał potrąceń, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Sąd w niniejszej sprawie nie ustala wysokości kwoty należnej dotacji, a jedynie bada, czy jej wypłata nie nastąpiła z naruszeniem prawa. Brak wskazania konkretnych zastrzeżeń co do wypłaconych kwot uniemożliwia Sądowi I instancji odniesienie się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na braku przekazania różnicy pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewaIidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, jednakże, gdyby Sąd uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd rozpoznał skargę merytorycznie i ją oddalił, zamiast odrzucić, w sytuacji braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na ustalenie, czy doszło do naruszenia przez organ administracyjny przepisów wskazanych w pismach Skarżącej, w sytuacji gdy Sąd jest zobowiązany wydać wyrok na podstawie całości akt sprawy, oceniając przy tym prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ administracji publicznej, czego nie uczynił poprzez pominięcie istotnych okoliczności, m.in. to, że Organ dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawił informację w sprawie w zakresie kwot wypłaconego wyrównania dotacji po aktualizacji jej stawki, a skarżący przedstawił szczegółowe wyliczenia należnej kwoty tytułem wyrównania dotacji, a także z uwagi na fakt, że Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sytuacji gdy w jego ocenie niemożliwa była weryfikacja zasadności wypłaconych kwot przez organ dotujący, a tym samym brak było wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oceny przez Sąd prawidłowości postępowania organu I instancji przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało, że Sąd nie uwzględnił skargi, nie uznał bezskuteczności czynności i nie zobowiązał Organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, a skargę oddalił. W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2019. poz. 2325 , dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odrzucić skargę wniesioną przez spółkę, gdyż brak było kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem skargi nie jest czynność polegająca jedynie na wypłaceniu (przekazaniu na konto) kwoty dotacji, która to czynność ma charakter wyłącznie techniczny, a co było podstawą do przyjęcia za prawidłowe stanowisk sądów administracyjnych o odrzuceniu skargi (v. postanowienia NSA w sprawach o sygnaturach: I GSK 2008/19; I GZ 629/20; I GZ 379/20; I GZ 103/21- wszystkie przywołane orzeczenia znajdują się w CBOiS – dostęp do bazy danych możliwy m.in. na stronie internetowej NSA). Natomiast spór w sprawie niniejszej dotyczy w istocie ustalenia wysokości przyznanej (i przekazanej) dotacji, gdyż - zdaniem skarżącej - organ nie przekazał stronie dotacji w należnej wysokości tylko w wysokości zaniżonej, nie uwzględniając należnego wyrównania w związku z aktualizacją stawki dotacji, tj. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 43 ust.2 pkt 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 zwanej dalej u.f.z.o.). Żądanie skarżącej jest jasno wyartykułowane w skardze do WSA a sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak trafnie wyłożył Sąd I instancji. Stąd wyjaśnienie skarżącej kasacyjnie spółki zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 133 akt sądowych) stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę kasacyjną, że zarzut ten został postawiony w istocie ze względu na rozbieżność zapatrywania sądów cywilnych i administracyjnych w zakresie dopuszczalności drogi sądowej nie odpowiada w pełni stanowi faktycznemu ustalonemu na gruncie tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, omówiony zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny należy uznać także drugi z postawionych zarzutów kasacyjnych, naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Analiza akt sprawy przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w aspekcie postawionego zarzutu kasacyjnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie spółka, pomimo uzyskania od organu szczegółowej informacji dotyczącej wyliczenia kwoty wypłaconej dotacji oraz kwoty przysługującego wyrównania za poszczególne miesiące 2020r. nie wyjaśniła na jakiej podstawie uznaje, że wyliczenia przedstawione przez organ są błędne. W szczególności nie zaprzeczyła skutecznie twierdzeniu organu zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., że kwoty wyliczone przez stronę w piśmie procesowym spółki z dnia [...] listopada 2020 r. są nieprawidłowe, bowiem błędnie wskazują liczbę słuchaczy, na które była dotacja należna w miesiącach od stycznia do czerwca 2020r. Co najważniejsze, strona nie przedstawiła w tym zakresie materiałów źródłowych, które przeczyłyby stanowisku organu. Rację ma Sąd I instancji, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala się wysokości kwoty należnej dotacji, a jedynie bada, czy jej wypłata nie nastąpiła z naruszeniem prawa. Brak ustaleń poczynionych przez skarżącą spółkę z przedstawicielem organu dotującego na temat wysokości wyrównania dotacji oraz przyczyny ewentualnego zaniżenia tej kwoty (co, w ocenie strony skarżącej miało miejsce) jeszcze przed skierowaniem skargi do WSA, a także nieprzedstawienie dokumentacji umożliwiającej Sądowi I instancji weryfikację zasadności wypłaconych kwot wskazanych przez organ dotujący, czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, WSA w Rzeszowie nie naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a. nie korzystając ze swojego uprawnienia a nie obowiązku (jak trafnie odczytuje ten przepis spółka) do wezwania strony o przedstawienie dokumentów, które w dokładniejszy sposób wykazałyby rację skarżącej. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Prowadzenie postępowania dowodowego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma charakter wyjątkowy i w zdecydowanej większości przypadków ogranicza się do badania akt sprawy (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 332-337). W żadnym razie przepis ten nie służy, jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, do wzywania strony postępowania sądowego do przedstawienia dowodów (dokumentów), które w dokładniejszy sposób wykazałyby rację skarżącej (str. 6 skargi kasacyjnej). W tym stanie rzeczy, skoro żaden z postawionych zarzutów kasacyjnych nie podważył zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych, na które składało się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).