II SAB/Wa 398/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi D. A. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE W dniu [...] sierpnia 2019 r. do CBA wpłynęło zgłoszenie od D. A. w sprawie możliwego naruszenia przepisów ustawy antykorupcyjnej w zakresie prawidłowości i prawdziwości składanych oświadczeń majątkowych przez wskazaną osobę pełniącą funkcję publiczną. Na podstawie tego zgłoszenia, Delegatura CBA w [...] od [...] września 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r. przeprowadziła analizę przedkontrolną, która nie dała podstaw do podjęcia innych czynności, w szczególności do wszczęcia czynności kontrolnych, o których mowa w ustawie o CBA. W związku z tym, nie nadawano dalszego biegu sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiadamiający złożył wniosek o udzielnie informacji na temat przebiegu oraz efektów kontroli w tej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, w której poinformowano, że CBA przeprowadziło w tej sprawie jedynie czynności o charakterze analitycznym, które nie przełożyły się na dalsze czynności, o których mowa w ustawie o CBA. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. zgłaszający złożył ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przy czym treść tego pisma jest tożsama z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Szef CBA odpowiedział na ten wniosek pismem z dnia [...] marca 2021 r., w którym wskazano, że CBA ustosunkowało się już do złożonego zapytania w poprzednio udzielonej odpowiedzi. Po otrzymaniu powyższej korespondencji, wnioskodawca złożył pismo z dnia [...] marca 2021 r. zatytułowane jako: "Skarga na niezgodną z ustawą odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej", w którym wskazał, że najpierw zawiadomił CBA o naruszeniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, oczekiwał stanowiska funkcjonariuszy publicznych prowadzących czynności w tej sprawie. Pismo zostało zakończone stwierdzeniem, iż wnioskodawca "w dalszym ciągu oczekuje zgodnie z ustawą stanowiska organu zobowiązanego do przeprowadzenia dochodzenia w przedmiotowej sprawie, w którym otrzyma odpowiedź na jakiej podstawie organ kontrolny (analizujący zgłoszenie) uznał, że w tym przypadku nie doszło do naruszenia ustawy antykorupcyjnej przez osobę pełniącą funkcję publiczną". Na podstawie treści powyższego pisma, organ zakwalifikował je jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym wnioskodawca domaga się udzielenia informacji o podstawie zakończenia prowadzonych przez CBA czynności, polegających na analizie oświadczeń majątkowych wskazanej osoby pełniącej funkcję publiczną. W związku z tym, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. CBA poinformowało wnioskodawcę, że w trybie dostępu do informacji publicznej nie można domagać się od podmiotu zobowiązanego wyjaśnienia powodów, dla których podjęto takie, a nie inne decyzje merytoryczne w prowadzonym przez organ postępowaniu. Po otrzymaniu ww. odpowiedzi CBA, Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wydania żądnych przez niego informacji. W związku z powyższym, CBA skierowało do wnioskodawcy pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej z uwagi na to, że żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. D. A. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie: 1) Art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych, poprzez nieuzasadnione uznanie iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...].04.2021 r. 2) Zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art.3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30.08.2007r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt.1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności, i rozpoznał poprawnie wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2021r. Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2021r. którego dotyczy zarzucana skargą bezczynność, zawierał żądanie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wyjaśnić należało skarżącemu, iż możliwość wydania takiej decyzji będzie zachodziła tylko w sytuacji, gdy przedmiotem pierwotnego żądania jest informacja publiczna. Przepis art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy bowiem wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie jakiejkolwiek innej. Co się tyczy materii informacji publicznej, to ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną dość szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy uznać należało, iż organ w sposób poprawny przyjął, że nie zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie wydania żądanej informacji publicznej, gdyż informacja dotycząca stanowiska funkcjonariuszy CBA prowadzących czynności w sprawie z zawiadomienia dokonanego przez skarżącego, nie ma charakteru informacji publicznej. Pamiętać należy o tym, iż informacja żądana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi istnieć w chwili składania wniosku (art. 1 ust. 1udip i art. 61 Konstytucji RP - informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne). Omawiana ustawa dotyczy bowiem wyłącznie sfery faktów. Nieuprawnione są natomiast konkluzje, by wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł w sposób skuteczny nakładać na pytany podmiot obowiązek wytworzenia konkretnej informacji. W świetle powyższego, informacja o powodach dla jakich funkcjonariusze CBA prowadzący czynności przedkontrolne, nie dopatrzyli się podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego, nie stanowi informacji publicznej. Z akt postępowania nie wynika, aby powyższa materia (skutków działań intelektualnych funkcjonariuszy) miała odzwierciedlenie w postaci dokumentu urzędowego. Sam skarżący także nie powoływał się na istnienie takiego dokumentu. Skoro więc sporna informacja nie była wytworzona przez organ w chwili wystąpienia z żądaniem przez wnioskodawcę, to nie miała ona waloru informacji publicznej. Konsekwentnie, organ nie miał podstaw do odmawiania jej udostępniania w drodze decyzji wydawanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za wystarczające i uwalniające od zarzutu bezczynności należało uznać zachowanie pytanego organu, który pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. odpowiedział na wniosek strony z [...] kwietnia 2021r. podnosząc, że materia której miałaby dotyczyć decyzja, nie stanowi informacji publicznej. W świetle powyższego, sytuacji gdy organ prawidłowo rozpoznał wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2021r. i nie pozostaje w bezczynności, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).