II SAB/Wr 127/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 08.12.2020 r. (data wpływu) S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł; oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia złożenia wniosku w sprawie, tj. 21.08.2019 r., upłynęło ponad 15 miesięcy. Zachowanie organu w tym czasie świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na to jest brak reakcji organu na ponaglenia z 29.05.2020 r. i 01.07.2020 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski poinformował, że pismem z 14.01.2021 r. skarżąca cofnęła skargę. Ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 15.09.2021 r. zaprzeczył twierdzeniu organu, że skarżąca cofnęła skargę pismem z 14.01.2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została skierowaniem ponaglenia z 01.07.2020 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu organu, dotyczącego oświadczenia skarżącej z 14.01.2021 r., którym miała cofnąć niniejszą skargi, to niezależnie od tego, że organ takiego wniosku nie przekazał do tut. Sądu, pozostawiając go w aktach sprawy, na co mogło mieć wpływ to, że skarżąca adresatem tego wniosku uczyniła Wojewodę Dolnośląskiego, wyjaśnić należy, że czynność cofnięcia skargi jest czynnością procesową, zatem odnoszą się do niej wszelkie zasady dotyczące tego rodzaju czynności. Cofnięcie skargi, tak jak każde inne oświadczenie złożone przed sądem, jest oświadczeniem złożonym dla potrzeb procesowych. To zaś oznacza, że do momentu wydania rozstrzygnięcia przez sąd, strona która cofnęła skargę może odwołać takie cofnięcie i odwołanie takie jest skuteczne (por. postanowienie WSA z 12.04.2007 r., sygn. II SA/Rz 823/06, postanowienie WSA z 07.02.2007 r., sygn. III SA/Łd 448/06). Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią w.w. przepisu przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, z przewlekłość postępowania zachodzi, gdy organ wprawdzie formalnie mieście się w terminach załatwienia sprawy, jednak podejmowane przez niego czynności są nieefektywne, pozorne, jak również gdy dokonuje czynności technicznych a nie materialnoprawnych, zmierzających do uzyskania materiału dowodowego będącego podstawą decyzji. Przewlekłość postępowania należy ocenić przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 08.05.2013 r., II OSK 2873/12). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z 13.12.2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie do tego, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Skarżąca wniosła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 21.08.2019 r. (data wpływu do organu). Pismem z 29.05.2020 r. skarżąca zwróciła się od informację odnośnie statusu jej sprawy. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu skarżąca pismem z 01.07.2020 r. wniosła ponaglenie, wzywając organ do załatwienia sprawy. Dopiero wpływ 08.12.2020 r. skargi na przewlekłość postępowania i konieczność jej przekazania do WSA we Wrocławiu zmobilizował organ do podjęcia jakichkolwiek czynności. W dniu 13.01.2021 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb z zapytaniem dotyczącym cudzoziemca. Pismem z 14.01.2021r . organ zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy przewidywanego na dzień 22.03.2021 r. Wskazano wówczas, że przedłużenie postępowania spowodowane jest koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego – wezwano wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo do aktualnego miejsce zamieszkania. Następnie po złożeniu dodatkowych dokumentów, w tym oświadczenia o zapewnieniu zakwaterowania cudzoziemcowi, organ wydał w dniu 26.04.2021 r. decyzję, którą udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ważnego do dnia 26.04.2024 r. W przedmiotowej sprawie należy zatem stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle ignorując ustawowy termin załatwiania sprawy. Organ prowadził co prawda postępowanie wyjaśniające uzasadnione relewantnymi przepisami prawa materialnego, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ zaczyna działać, podejmując pierwsze w sprawie czynności - po 16 miesiącach od złożenia wniosku (naruszając znacznie jakiekolwiek terminy określone w art. 35 k.p.a.), kiedy wniosek winien być już załatwiony. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe i powtarzalne. Nie było w szczególności przeszkód, aby niezwłocznie po wpłynięciu wniosku organ wystąpił do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest to bowiem czynność, którą organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownym wnioskiem stanowi więc czynność standardową, a nie czynność, której konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły uzasadnione przyczyny dla takiego zachowania, tj. spóźnionego podejmowania czynności. Powyższe stanowi, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek strony nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Taką ocenę uzasadnia charakterystyka prowadzonego postępowania zarówno przed, jak i po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu pandemii z powodu COVID – 19, czyli uwzględniająca terminy zawieszenia postępowania od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Wniosek strony nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawie niewątpliwie zaistniała przewlekłość, która nosiła cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Z uwagi na załatwienie sprawy decyzją z 26.04.2021 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu, wobec faktu, że ostatecznie organ wydała decyzję w sprawie nie było podstaw do dyscyplinowania organu w postaci wymierzenia mu grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).