I OSK 1322/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 12/11 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 12/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: H. S. (obecnie P.), M. T. oraz H. T. wnieśli o podział działki A na 5 działek budowlanych, jednej na polepszenie warunków technicznych działek sąsiednich oraz drogę dojazdową. Organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących, że o podział wystąpił również właściciel sąsiedniej nieruchomości. Ma to takie znaczenie, że projektowane w obu przypadkach drogi wewnętrzne osobno nie odpowiadają parametrom ustalonym w planie miejscowym. Wnioskodawcy powinni zatem ustanowić wzajemnie prawo do korzystania z części działki wydzielonej pod drogę, gdyż dopiero droga utworzona z części obu nieruchomości będzie zgodna z planem miejscowym. Organ ten wskazał ponadto, że plan zalicza część działki A do terenu oznaczonego 1 KDw, czego projekt podziału nie przewiduje. W następstwie tego wnioskodawcy oraz współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, działki B, zawarli w formie notarialnej umowę o ustanowieniu służebności gruntowych na czas nieograniczony, polegających na prawie przejazdu i przechodu przez pasy gruntu o szerokości 4 m na granicy obu nieruchomości. Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi G., gmina M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XXXVII/376/09 (Dz.Urz.Woj.Doln. z dnia 20 sierpnia 2009 r. Nr 135, poz. 2762). W uzasadnieniu przedstawił ustalenia planu dotyczące terenów 1 MN i 1 KDw. Projekt w ogóle nie wydzielił działki pod realizację przeznaczenia oznaczonego 1KDw, co uzasadniało wydanie opinii negatywnej. Poza tym jednostka strukturalna 1MN nie przewiduje wydzielenia działki na polepszenie warunków technicznych działki sąsiedniej. Na powyższe postanowienie H. P. wniosła zażalenie, zarzucając, że art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) nie nakazuje geodezyjnego wydzielenia odrębnej działki w przypadku, gdy nieruchomość położona jest na terenie dwóch jednostek strukturalnych (tutaj 1 MN i 1 KDw). Co do projektowanej działki C wskazała, że przeznaczona ona została pod zieleń skwerową, co nie byłoby sprzeczne z planem miejscowym. Poza tym działka ta miałaby zostać połączona z działką D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że projektowany podział nie jest zgodny z tym planem, jednak nie z przyczyny przyjętej przez organ pierwszej instancji. Wydzielenie w planie miejscowym terenu pod poszerzenie istniejącej drogi 1 KDw nie wymuszało na wnioskodawcach zaprojektowania działki przeznaczonej na ten cel. Prognozowany podział nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z tym ustaleniem planu. O niezgodności decydowały natomiast parametry działki gruntu projektowanej pod drogę wewnętrzną, tj. jej szerokość 4 m, podczas gdy w planie ustalono minimalną szerokość 8 m. Nie było istotne, że z sąsiedniej nieruchomości wydzielano symetrycznie działkę, stanowiącą odpowiednik działki E, które łącznie tworzyłyby drogę o szerokości 8 m. Przedmiotem oceny była wyłącznie zgodność z planem miejscowym podziału działki A. Wydzielenie z niej drogi stanowiącej działkę E byłoby sprzeczne z tym planem. 3. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. H. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi minimalnej szerokości drogi wewnętrznej, przy uwzględnieniu odbywającego się w tym samym czasie podziału sąsiedniej nieruchomości. W wyniku obu podziałów powstanie droga wewnętrzna o wymaganej planem szerokości, zapewniająca wszystkim wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Sąd stwierdził, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość podziału nieruchomości wyłącznie w przypadku jego zgodności z planem miejscowym. Stosowany w przedmiotowej sprawie miejscowy plan ustala przeznaczenie terenów m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN i wewnętrznych dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KDw. W ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości (§ 3 ust. 5 pkt 4 planu) nakazano, aby działki wydzielone pod wewnętrzne drogi dojazdowe dopuszczone do lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem MN odpowiadały parametrom określonym w § 3 ust. 8 pkt 1 lit. b planu, tj. aby każdej drodze wewnętrznej zakończonej placem manewrowym nadać szerokość minimum 8 m. Dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN plan w § 4 dopuszcza lokalizowanie wewnętrznych dróg dojazdowych. Plan wydziela i ustala szczegółowe przeznaczenie wyłącznie dla drogi publicznej 1 KD [...] i dróg wewnętrznych 1 KDw i 2 KDw, otaczających teren 1 MN (rysunek planu i § 4 ust. 18, 22 i 23). Jedyny zatem parametr przewidziany dla drogi i istotny przy ocenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym, obejmuje jej szerokość, która powinna wynosić minimum 8 m. Z powołanych przepisów nie wynika wymóg wydzielenia drogi z jednej nieruchomości ulegającej podziałowi. Skoro istotna jest wyłącznie szerokość drogi, to nie ma przeszkód, aby wydzielona została z dwóch sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału obu nieruchomości. Gdyby chodziło o zapewnienie stabilnego, trwałego prawnie wydzielenia drogi wewnętrznej, to w tym przypadku byłby on gwarantowany przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Służebność taka jest prawem związanym z nieruchomością władnącą i stanowi jej część składową (art. 50 i art. 47 K.c.). Z uwagi na treść służebności gruntowej (art. 285 § 1 k.c.) i przysługującą jej ochronę (art. 251 k.c.) równoważną ochronie prawa własności, stanowi ona dogodne narzędzie dla zapewnienia trwałego władztwa nad nieruchomością pomimo braku jej nabycia przez uprawnionego. Dlatego ustawodawca przewidział w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami służebność gruntową, jako zrównaną ze współwłasnością, formę prawną posiadania przez uprawnionych odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przepis stanowi o ,,wydzieleniu drogi wewnętrznej" oraz o pozostałych wydzielonych działkach gruntu. Z jego brzmienia również nie można wysnuć zakazu wydzielenia drogi wewnętrznej obejmującej kilka działek, w tym wydzielonych z kilku nieruchomości podlegających podziałowi. Tymczasem w ocenie organu należałoby zmusić właścicieli obu sąsiednich nieruchomości do wydzielenia na każdej z nich przylegających do siebie dróg wewnętrznych o szerokości 8 m każda. W sumie dopiero wydzielenie drogi o szerokości 16 m byłoby zgodne z planem miejscowym. Tymczasem plan miejscowy przewiduje wymóg urządzenia drogi o szerokości jedynie 8 m. W art. 62 K.p.a. przewidziano dopuszczalność prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Obie opisane sprawy podziałowe odpowiadały tym kryteriom. Organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do przeprowadzenia w nich jednego postępowania. Następnie jednak nie wydał postanowienia o połączeniu spraw i nie zakończył ich postanowieniem łącznym albo dwoma postanowieniami opiniującymi, ale uwzględniającymi fakt łącznego prowadzenia obu spraw. Kryteria ustanowione w art. 7 K.p.a. z kolei decydują, kiedy przewidziana w art. 62 K.p.a. możność połączenia spraw staje się obowiązkiem organu, zaś jego naruszenie stanowi istotne uchybienie procesowe. W przedmiotowej sprawie jej załatwienie powinno być nie tylko zgodne z prawem, ale przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości. O ile organ słusznie zaliczył możność swobodnego korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią do atrybutów prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie i jedynie niezbędnym ustawowym ograniczeniom, to następnie w sposób nietrafny odstąpił od takiego sposobu wykładni i stosowania ustawy, który służyłby tej ochronie. W ocenie Sądu, o ile konieczne było połączenie obu spraw podziałowych do wspólnego rozpatrzenia, to niewykluczone byłoby ponadto ich wspólne rozstrzygnięcie jednym postanowieniem. Celowość takiego rozstrzygania związana jest z ustaleniem dopuszczalności podziału z uwagi na projektowaną szerokość drogi, dopiero przy uwzględnieniu łącznej szerokości obu działek przeznaczonych z każdej nieruchomości pod drogę wewnętrzną. 4. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w kontekście nie tylko podziału nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym, ale także w kontekście podziału innych nieruchomości, wykorzystując do tego instytucję współuczestnictwa procesowego, o której mowa w art. 62 K.p.a.; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 62 i art. 7 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że instytucja prawa procesowego, jakim jest współuczestnictwo formalne może mieć wpływ na kształtowanie przesłanek materialnoprawnych warunkujących podział nieruchomości. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 62 K.p.a. nie zmodyfikowałoby materialonoprawnego aspektu zgodności z ustaleniami miejscowego planu. Po połączeniu obydwu spraw podziałowych do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, nadal byłyby to dwie odrębne przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjne. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przedmiotem sprawy podziałowej jest nieruchomość gruntowa traktowana jako odrębny przedmiot własności (tutaj nieruchomość stanowiąca działkę A). Nie można zatem podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że w wyniku zastosowania współuczestnictwa formalnego w sprawie powstałaby jedna sprawa administracyjna, której przedmiotem byłby "łączny", czy też "kumulatywny" podział obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości (tę funkcję spełnia bowiem instytucja tzw. "uproszczonego postępowania scaleniowego"). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. 6. Na wstępie wskazać należy, że wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1071/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił identyczną skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 11/11 uchylającego zaskarżone postanowienie w sprawie ze skargi J. B. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Przedmiotowa sprawa dotyczyła podziału działki B, sąsiadującej z nieruchomością skarżącej H. P., tj. działką A, na których to działkach właściciele zawarli umowę o ustanowieniu służebności gruntowych na czas nieograniczony, polegających na prawie przejazdu i przechodu przez pasy gruntu o szerokości 4 m na granicy obu nieruchomości. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. negatywnie zaopiniowało wstępny projekt podziału działki B jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powołując się na te same przesłanki niezgodności z planem, co w sprawie skarżącej H. P. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA uznał, że zaskarżony wyrok, eliminując z obrotu prawnego akty organów obu instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i art. 62 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż wydane postanowienia naruszały prawo. Organy nie dopełniły bowiem obowiązku przeprowadzenia postępowania i załatwienia sprawy z uwzględnieniem ochrony interesu jednostki jak i interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) przez wykorzystanie instytucji łącznego rozpoznania spraw w myśl art. 62 K.p.a., godząc interes właścicieli nieruchomości z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 7. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zajęte w przywołanym wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1071/11, z uwagi na tożsamość pod względem przedmiotowym spraw dotyczących podziału sąsiednich działek: B i działki A oraz identycznych podstaw kasacyjnych zgłoszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielił argumenty zawarte w tym wyroku. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie właściciele działki A wnieśli o jej podział na 5 działek budowlanych, jednej na polepszenie warunków technicznych działki sąsiedniej i jednej jako drogi dojazdowej. Wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwalony uchwałą Rady Gminy M. z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XXXVII/376/09 (Dz.Urz.Woj.Doln. z dnia 20 sierpnia 2009 r. Nr 135, poz. 2762) obowiązującego dla terenu działki A w obrębie miejscowości G. przewiduje przeznaczenie terenów m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN i wewnętrznych dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KDw. Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 4 wypisu z powyższego miejscowego planu, działki wydzielone pod wewnętrzne drogi dojazdowe dopuszczone do lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem MN muszą odpowiadać parametrom określonym w § 3 ust. 8 pkt 1 lit. b planu, tj. każda droga wewnętrzna zakończona placem manewrowym musi mieć szerokość minimum 8 m. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z postanowień miejscowego planu nie wynika wymóg wydzielenia drogi z jednej nieruchomości ulegającej podziałowi. Istotne jest wyłącznie, aby szerokość drogi miała 8 m, a zatem nie ma przeszkód, aby wydzielona została z dwóch sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału obu nieruchomości. Skoro właściciele sąsiadujących działek złożyli wnioski o podział, z których wynika, że końcowo powstanie droga dojazdowa odpowiadająca powyższym parametrom, tj. o szerokości 8 m, to rozpatrywanie spraw w zupełnym oderwaniu od siebie godzi w interes wnioskodawców. Z tych przyczyn zgodność podziału danej nieruchomości z miejscowym planem powinna być rozpatrywana w szerszej perspektywie, a więc z uwzględnieniem, czy działka przeznaczona pod drogę dojazdową ostatecznie posłuży do powstania drogi o właściwych parametrach. Dlatego dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowych spraw podziałowych– jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – organ powinien zastosować instytucję współuczestnictwa z art. 62 K.p.a. z uwagi na spełnienie kumulatywnie wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. istnieje wielość spraw administracyjnych; prawa i obowiązki stron w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej; w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony), tak jak ma to miejsce w sprawach dotyczących podziału działki B oraz działki A. Mając powyższe na uwadze, organ powinien połączyć obie sprawy w celu zbadania w jednym postępowaniu administracyjnym, czy pozytywne załatwienie sprawy nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że w wyniku zastosowania instytucji współuczestnictwa w sprawie powstałaby jedna sprawa administracyjna, której przedmiotem byłby łączny, czy też kumulatywny podział obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Artykuł 62 K.p.a. nie wywołuje skutku w postaci powstania jednej sprawy administracyjnej, bowiem w przepisie tym mowa jest o wszczęciu i prowadzeniu jednego postępowania w sprawach administracyjnych (a zatem dwóch lub więcej). Każda z tych spraw jest zatem odrębną sprawą administracyjną i rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej nie wpływa na sytuację prawną strony występującej w odrębnej sprawie administracyjnej, które formalnie tylko prowadzone są łącznie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia skargi przez uchylenie decyzji (w przedmiotowej sprawie postanowienia), w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organy obu instancji uchybiły regułom procesowym wynikającym z art. 7 K.p.a. i art. 62 K.p.a., nie wykorzystując instytucji współuczestnictwa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. 8. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.