II GSK 4047/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1052/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 1052/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. GITD utrzymał w mocy, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o nałożeniu na W. B., na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2200; dalej: u.t.d.), § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r.") oraz lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., kary pieniężnej 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (nie posiadał tablic kierunkowych z nazwą miejscowości za przednią i boczną szybą), co ustalono w wyniku przeprowadzonej 15 października 2014 r. w Z. kontroli drogowej autobusu marki [...] nr rej. [...], którym kierowca wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej [...] w imieniu W. B. (na podstawie umowy zawartej przez stronę z firmą A Sp. z o.o. w T.). Kontrolę utrwalono protokołem i materiałem fotograficznym, a kierowcę przesłuchano jako świadka. GITD stwierdził, że strona nie przedstawiła dowodów dla uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenie prawa. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że z uwagi na brak precyzji w regulacji § 18 oraz § 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. dotyczących stwierdzenia, czy tablice kierunkowe należą do wyposażenia pojazdu, czy stanowią element warunków technicznych pojazdu, trzeba się odwołać do załączników do u.t.d., stanowiących integralną część ustawy. W załączniku nr 3 ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie warunków technicznych. W ocenie Sądu, nie jest uprawniony pogląd, że ustawodawca nie dokonuje rozróżnienia między "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem" autobusu. Ustawodawca dał temu wyraz w załączniku nr 3 pod liczbą porządkową 2.5. I tak, wykonywanie przewozu autobusem, który – 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, sankcjonowane jest karą pieniężną 5000 zł, natomiast wykonywanie przewozu autobusem, który – 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, sankcjonowane jest karą pieniężną 2000 zł. Błędne zakwalifikowanie przez organy obu instancji stwierdzonego naruszenia w zakresie braku tablic kierunkowych w skontrolowanym autobusie jako odpowiadającego lp. 2.5.1. zał. nr 3 do u.t.d., zamiast lp. 2.5.2. Sąd uznał zatem za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi. Przy ponownym prowadzeniu postępowania Sąd polecił organom uwzględnić ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, w tym tablic kierunkowych, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; 2) art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.5.1. i lp. 2.5.2. zał. nr 3 do ww. ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie przepisu lp. 2.5.1. nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2. zał. nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1. przedmiotowego zał., zaś przepis lp. 2.5.2. zał. nr 3 do u.t.d. przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. Skarżący kasacyjnie organ argumentował, że Sąd nie dostrzegł różnicy między lp. 2.5.1. i lp. 2.5.2. u.t.d. i w efekcie dokonał błędnej kwalifikacji naruszenia prawa, więc wyrok objęty skargą kasacyjną powinien zostać uchylony, a skarga strony oddalona. W. B. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 grudnia 2018 r. W. B. wniósł o utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, ponieważ wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał za wadliwe rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 5 tys. zł z uwagi na błędne zakwalifikowanie stwierdzonego braku tablic kierunkowych jako odpowiadającego dyspozycji lp. 2.5.1. zał. nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu, wyposażenie autobusu stanowi odrębne od warunków technicznych pojazdu pojęcie, a jeśli tak, kwalifikacja naruszenia odpowiada określonej w lp. 2.5.2. kwocie 2 tys. zł. Jak wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nałożenie na określony podmiot prawa sankcji administracyjnej, musi w sposób niewątpliwy wykazać dopuszczenie się deliktu administracyjnego. Zgodnie z wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), regułą ogólną postępowania, organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie, stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ostateczną zaś ocenę, czy dana okoliczność jest udowodniona, organ administracji może podjąć wyłącznie w warunkach rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zachowanie określonych prawem standardów procesowych ma szczególne znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę postępowania sankcji administracyjnej – w przypadku, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. – w postaci kary pieniężnej. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się przez określony podmiot prawa deliktu administracyjnego. Co wymaga jednakże szczególnego zaznaczenia, nałożenie na taki podmiot sankcji administracyjnej może się dokonać wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie konkretnej normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). W rozpatrywanej sprawie wątpliwości sądu kasacyjnego budzi ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ. Niedostatki w tym zakresie uzasadniać mogą dokonaną przez WSA ocenę, że kara pieniężna za kontrolowany przejazd winna była zostać wymierzona w oparciu o lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. przyjętego na mocy art. 92a ust. 6 u.t.d. Określone wskazanymi wyżej punktami załącznika nr 3, sankcjonowane różnej wysokości karami pieniężnymi, naruszenia – wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu (lp. 2.5.1.) i wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (lp. 2.5.2.) – powiązane są z określonym w art. 66 ust. 1 p.r.d. wymogiem aby pojazd uczestniczący w ruchu był tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego m.in. nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu i nie narażało kogokolwiek na szkodę (pkt 1). Przepis ten został umieszczony w Dziale III ustawy p.r.d. rozdziale 1 zatytułowanym Warunki techniczne pojazdów, przy czym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 66 ust. 5 p.r.d. upoważniono ministra właściwego ds. transportu do określenia rozporządzeniem "warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia". W § 18 ust. 1 pkt 13 cyt. wyżej rozporządzenia przyjęto, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe rozdzielenie wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 1615/14, z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 904/13, z dnia 28 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 3563/15, z dnia 19 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2540/16; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie w CBOSA). W wyroku z dnia 30 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 1291/18, odwołując się do reguł wykładni systemowej i przywołując uchwały Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 marca 2000 r. o sygn. akt I KZP 53/99) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 lipca 2001 r. o sygn. akt FPS 3/01), Sąd wywiódł, że skoro stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Z poglądem tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się, przy czym stanowiska tego nie może zmienić oczywiście informacyjny charakter tablic kierunkowych. Jak wynika wprost z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 p.r.d., wyposażenie pojazdu ma stworzyć osobom korzystającym z pojazdu bezpieczne warunki przejazdu i nie narazić ich na szkodę; pełna i poprawna w swej treści informacja co do trasy przejazdu niewątpliwie służy realizacji tych celów. Należy zatem uznać, że rozważania i wnioski Sądu I instancji wyprowadzone w tej kwestii nie są prawidłowe, jednak celny zarzut skargi kasacyjnej nie może wyroku podważyć. Zauważyć bowiem należy, iż oba wskazane w lp. 2.5.1. i 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. rodzaje naruszeń, pozostając naruszeniami w sferze warunków technicznych pojazdów, zagrożone są różną wysokością kary pieniężnej nakładanej w razie stwierdzenia dopuszczenia się przez przewoźnika określonego deliktu. Przewidziana kara w przypadku niespełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów jest o 3 tys. zł niższa od tej, która przewidziana jest dla przewozów regularnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie czy w dacie kontroli skarżący wykonywał zwykły regularny przewóz, czy też wykonywał przewóz jednej kategorii pasażerów tj. uczniów okolicznych gimnazjów. Organy administracji, ustalając, że skarżący wykonywał przewóz regularny, oparły się wyłącznie na przedstawionej im licencji oraz na wydanym spółce A sp. z o.o. zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] i załączonym do niego rozkładzie jazdy. Oceniając charakter przewozu, niezbędny dla ustalenia wysokości kary pieniężnej ze względu na stwierdzony brak, organ nie wziął pod uwagę treści umowy jaka łączyła skarżącego ze spółką A (§ 2 umowy określający przedmiot umowy jako "odwóz i przywóz uczniów gimnazjów"), nie uwzględnił oznaczenia kontrolowanego autobusu tabliczką informującą, że wykonywany jest przewóz dzieci i nie ustalił ostatecznie, czy rzeczywiście skarżący przewoził wyłącznie młodzież szkolną. Ustalenia te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają, w świetle treści lp. 2.5.2. zał. nr 3 do u.t.d, istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie dokonać ponownej oceny materiału dowodowego w sprawie, uzupełniając go w zakresie koniecznym dla możliwości pełnej oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.