III SAB/Gd 45/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi O. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej O. H. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 22 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona za pośrednictwem organu (wpływ do organu w dniu 17 września 2021 r.) przez O. H. - obywatelkę U. (dalej zwanej także "skarżącą"), skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu określonym w art. 187 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedłożonych przez Wojewodę Pomorskiego wraz z odpowiedzią na skargę, skarżąca w dniu 22 maja 2020 r. wniosła do Wojewody Pomorskiego o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 14 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. Wojewoda Pomorski wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, którego to obowiązku skarżąca dopełniła w dniu 14 stycznia 2021 r. W protokole przyjęcia wniosku zawarto wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, w którego wykonaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła cztery fotografie oraz oświadczenia własne i G. P. dotyczące związku partnerskiego o charakterze rodzinnym. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r. nr DL.ZP.410.7363.2020/RS Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 21 maja 2021 r. Pismem z dnia 4 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski, stosownie do treści art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Gdańsku o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Pismem z dnia 4 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 16 sierpnia 2021 r. W dniu 30 marca 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wywiad środowiskowy sporządzony przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Gdańsku. W dniu 21 kwietnia 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w którym poinformował on, że z uwagi na brak danych z Krajowego Rejestru Karnego, w chwili obecnej nie jest możliwe udzielenie rzetelnych informacji o cudzoziemcu oraz że po upływie 60 dni odstąpi od udzielenia pisemnych informacji. W dniu 30 września 2021 r. Wojewoda Pomorski przeprowadził dowód z przesłuchania skarżącej oraz G. P., zaś decyzją z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda Pomorski udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważnego do dnia 28 października 2022 r. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie: 1. art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 4, a także art. 12 § 1 i 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", polegające na braku podjęcia od maja 2020 r. czynności mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, braku zawiadamiania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jej niezałatwienia w przepisanym terminie, niezachowanie przepisanych terminów w sprawie wniesionego ponaglenia, co stoi w sprzeczności z naczelną zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2. art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez odmowę umieszczenia w dokumencie podróży cudzoziemki stempla, pomimo że swój wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach skarżąca złożyła w terminie, o którym mowa w ww. przepisie, tj. w czasie nielegalnego pobytu, 3. oraz art. 109 ust. 4 w zw. z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez oczekiwanie na informacje od stosownych służb, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego pomimo upływu ustawowego terminu, wraz z którym wymóg uzyskania informacji należy uznać za spełniony, wnosząc w związku z powyższym o: 1. ustalenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." - że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - Wojewody Pomorskiego do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie nieprzekraczającym 30 dni; 3. zobowiązanie – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – Wojewody Pomorskiego do umieszczenia w dokumencie podróży skarżącej odcisku stempla na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa; 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 22 maja 2020 r. (za pośrednictwem poczty), w czasie nielegalnego pobytu, złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, opierając swój wniosek na zasadzie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach z uwagi na prowadzenie od ponad 4 lat związku o charakterze rodzinnym z obywatelem RP – G. P. Wniosek zawierał niezbędne dokumenty, w tym kopie paszportu, cztery kolorowe fotografie, potwierdzenie uiszczenia opłaty, potwierdzenie posiadania prawa do lokalu mieszkalnego. Ponieważ nie otrzymała żadnego pisma z wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku, czy z informacją o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, w grudniu 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu drugiej instancji. W dniu 18 grudnia 2021 r. skarżąca została wezwana przez organ do osobistego stawiennictwa w urzędzie celem pobrania odcisków palców, który to obowiązek dopełniła w wyznaczonym terminie. Podczas wizyty w urzędzie, organ wezwał nadto skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku, poprzez złożenie fotografii spełniających przepisane wymogi, który to brak skarżąca w wyznaczonym terminie usunęła. Skarżąca podniosła, że organ do dnia wniesienia skargi nie umieścił w paszporcie skarżącej odcisku stempla, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze treść art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach należy przyjąć, że terminem na złożenia wniosku pobytowego na podstawie tego przepisu jest każdy czas, w którym cudzoziemiec przebywa na terytorium RP nielegalnie. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 35 k.p.a., w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się rażącej bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób niedopuszczalnie opieszały. Organ tylko raz – w marcu 2021 r. - poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, który to termin został wyznaczony na dzień 16 sierpnia 2021 r. Od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, a więc przez 16 miesięcy organ wyłącznie wystosował na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek do odpowiednich służb. Opiniowanie takiego wniosku przez wiele miesięcy również jest bezprawne. Skarżąca wyjaśniła, że naruszenia, których dopuścił się organ, znacząco wpłynęły na jej sytuację życiową, nie posiada ona bowiem żadnego zezwolenia pobytowego. Tym samym, jako bardzo realne, jawi się niebezpieczeństwo wszczęcia wobec skarżącej postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Skarżąca nie może wyjechać z Polski, nawet do kraju swego pochodzenia, bowiem wywoła to wszczęcie ww. postępowania. Skarżąca od czterech lat ogranicza się wyłącznie do zdalnego kontaktu z najbliższą rodziną. Zaniedbanie organu skutkuje nadto brakiem szans na znalezienie przez skarżącą nowego zatrudnienia. Skarżąca wydała swoje oszczędności i pozostaje na całkowitym utrzymaniu swego partnera życiowego. Sytuacja pobytowa skarżącej sprawia, że wraz ze swym partnerem odwlekają plany o powiększeniu rodziny. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie jest roszczeniem wygórowanym. W 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 5.167,47 zł. Pięciokrotność tej kwoty daje sumę 25.837,35 zł. Skoro skarżąca od ponad 16 miesięcy czeka na wydanie decyzji pobytowej, daje to rekompensatę rzędu ok. 1600 zł za każdy miesiąc oczekiwania na wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 22 maja 2020 r. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 4 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Gdańsku o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Wyniki wywiadu organ otrzymał w dniu 30 kwietnia 2021 r. W dniu 30 września 2021 r. przeprowadzono ze skarżącą oraz jej partnerem życiowym przesłuchanie w celu potwierdzenia relacji łączącej parę. Wojewoda Pomorski w dniu 29 października 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważnego do dnia 28 października 2022 r. W ocenie organu czynności w toku postępowania były podejmowane przez organ niezwłocznie, według kolejności wpływających wniosków. Na opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy miała wpływ sytuacja pandemiczna w kraju, a także bardzo duża liczba wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do Wojewody Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten wymóg formalny. Rozpoznaniu skargi nie stoi także na przeszkodzie fakt wydania, w dniu 29 października 2021 r., a więc po dacie wniesienia skargi, decyzji uwzgledniającej wniosek strony. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/21 podjął uchwałę, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż decyzja w dacie wniesienia skargi nie została wydana. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle przedstawionych przepisów prawa w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Jak wynikało z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 22 maja 2020 r. Oznacza to, że badaniu Sądu podlegało, czy Wojewoda Pomorski zachował termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia 22 maja 2020 r. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 22 lipca 2020 r. (art. 57 § 1 i 3 k.p.a.). W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero zawiadomieniem z dnia 4 marca 2021 r., sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 16 sierpnia 2021 r. Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach (co miało miejsce w niniejszej sprawie) , czas wydania decyzji może się wydłużyć o trzy miesiące. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Wojewody Pomorskiego o wpływie stanu epidemicznego w kraju na opóźnienie w załatwieniu sprawy należało mieć na względzie, że powyższa okoliczność nie była ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o COVID" – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło dnia 16 maja 2020 r.), czyli od dnia 24 maja 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek w dniu 22 maja 2020 r., czyli na dwa dni przed tą datą, co oznacza, że ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie miał wpływu na powstały w toku przedmiotowego postępowania stan bezczynności organu. W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że organ nie tylko nie wydał decyzji przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania określonego w przepisach na załatwienie sprawy, ale w terminie tym nie zawiadomił również strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., albowiem do zawiadomienia takiego doszło dopiero 4 marca 2021 r., zaś decyzję organ wydał w dniu 29 października 2021 r. W terminie dwóch miesięcy organ nie wydał zatem ani decyzji w sprawie, ani też nie zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania, a zatem pozostawał w bezczynności. Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej (22 maja 2020 r.), do czasu wezwania pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżącej do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku przez skarżącą (w oparciu o art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), minęło 6 miesięcy i 26 dni, zaś organ dopiero po dniu dopełnienia przez skarżącą ww. obowiązku, tj. po 14 stycznia 2021 r. oraz po dniu usunięcia braków formalnych wniosku w dniu 22 stycznia 2021 r., pismem z dnia 4 marca 2021 r. (a zatem po 1 miesiącu i 12 dniach od usunięcia braków formalnych wniosku) zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia zwrócono się do Placówki Straży Granicznej w Gdańsku o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a nadto wystosowano do pełnomocnika skarżącego zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 16 sierpnia 2021 r. W dniu 30 marca 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Gdańsku. Z kolei w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku poinformował, że w chwili obecnej nie jest możliwe udzielenie stosownych, rzetelnych informacji o skarżącej cudzoziemce. Jak wnioskować można z tego pisma , Komendant KWP w Gdańsku, powołując się na art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, poinformował, że po upływie 60 dni odstąpi od udzielenia pisemnych informacji. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku otrzymał korespondencję od organu w dniu 17 marca 2021 r., zatem upływ terminu określonego w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nastąpił w dniu 17 maja 2021 r. Kolejną czynność w sprawie Wojewoda Pomorski podjął po 4 miesiącach od ww. daty, tj. od dnia, w którym upłynął termin 60 dni, określony w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, a mianowicie w dniu 30 września 2021 r. przeprowadził przesłuchanie skarżącej i jej partnera życiowego, po czym po upływie kolejnych 28 dni Wojewoda Pomorski wydał decyzję w sprawie w dniu 29 października 2021 r. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w podjęciu przez Wojewodę Pomorskiego niezbędnych czynności niezwłocznie po wpływie wniosku, w tym wezwania do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, następnie wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku, wyjaśnienia w drodze przesłuchania stron okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach i wreszcie - po uzupełnieniu braków i stwierdzeniu spełniania przesłanek w ww. przepisie – wydania decyzji załatwiającej sprawę. Czynności tych, jak wyżej wskazano, nie podejmowano niezwłocznie, lecz z nieuzasadnioną żadnymi okolicznościami zwłoką. Dodać w tym miejscu należy, że w aktach brak jest potwierdzenia daty odbioru wezwania skierowanego przez Wojewodę Pomorskiego do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Biorąc jednak pod uwagę datę skierowania wezwania, jak również datę ww. pisma informacyjnego i wskazaną w nim datę otrzymania wezwania, nadesłanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku przyjąć należy, że termin 60 dni na udzielenie odpowiedzi, określony w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, mógł upłynąć dla tychże organów najpóźniej w dniu 17 maja 2021 r. Brak było zatem podstaw, aby po tym czasie organ nadal oczekiwał na uzyskanie informacji od organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wobec zaś uzupełnienia przez skarżącą wniosku o niezbędne dokumenty już w dniu 22 stycznia 2021 r. brak było podstaw do dalszego oczekiwania z uzyskaniem wywiadu środowiskowego, a po jego uzyskaniu w dniu 30 marca 2021 r. do zwlekania z przeprowadzeniem przesłuchania stron, co miało miejsce w dniu 30 września 2021 r. i wydaniem decyzji załatwiającej sprawę, do czego doszło dopiero w dniu 29 października 2021 r. Dodatkowo wskazać należy, że do podjęcia pierwszej czynności w sprawie w dniu 18 grudnia 2020 r. (wezwanie do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku) doszło po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, które wpłynęło do organu w dniu 14 grudnia 2020 r. Z kolei do wydania decyzji załatwiającej sprawę doszło po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, która wpłynęła do organu w dniu 17 września 2021 r. Wynika z powyższego, że poza okresami oczekiwania na wykonanie przez skarżącą wezwań do osobistego złożenia wniosku i przedłożenia wymaganych dokumentów, organ dopuścił do nieuzasadnionego spoczywania postępowania przez okres trzynastu miesięcy. Oceniając zasadność złożonej skargi w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd miał w szczególności na uwadze, że organ podejmował poszczególne czynności w dużych odstępach czasowych, przy czym już w początkowym okresie postępowania organ potrzebował niemal siedmiu miesięcy na podjęcie pierwszej, nieskomplikowanej czynności w sprawie, polegającej na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku. Kolejny okres spoczywania postępowania, związany ze zwłoką w wezwaniu o wymagane dokumenty trwał miesiąc i 12 dni, a z przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania stron organ zwlekał kolejne 4 miesiące, po czym decyzje wydał po upływie kolejnych 28 dni. Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie opieszale, a częściowo dopiero po działaniach strony skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ nie sprostał. Podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu nie miały wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy we właściwym terminie. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę także, że po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, jak też o możliwości wniesienia ponaglenia. Zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w dniu 4 marca 2021 r. Organ ponadto nie dochował wskazanego przez siebie w zawiadomieniu terminu załatwienia sprawy ( do dnia 16 sierpnia 2021 r.). Zwrócić też uwagę należy na to, że organ, który poinformował stronę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wcześniej przez blisko ponad siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął żadnych czynności, a następnie, po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku o wymagane dokumenty, a także po uzyskaniu wywiadu środowiskowego i w sytuacji braku podstaw do oczekiwania na uzyskanie informacji od właściwych organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nadal zwlekał zarówno z przesłuchaniem strony i jej partnera, jak i z podjęciem decyzji. Dodać ponadto należy, że samo zawiadomienie strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności lub że prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tych stanów Sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie. Zaznaczyć należy, że organ w zawiadomieniu z dnia 4 marca 2021 r. wskazał jako nowy termin załatwienia sprawy termin aż pięciomiesięczny, którego zresztą nie dotrzymał. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł (punkt 3. sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona długo czeka na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a następnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 72/19). Ustalając wysokość sumy pieniężnej Sąd ocenił, że żądana przez skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. (M.P. z 2022 r., poz. 266) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2021 r. wyniosło 4944,79 zł. Zgodnie zatem z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalna wysokość grzywny wymierzanej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wynosi 49.447,90 zł, a połowa tej kwoty wynosi 24.723,95 zł. Przyznanie sumy pieniężnej w takiej wysokości (tj. zgodnie z żądaniem skargi) nie jest uzasadnione. Zdaniem Sądu przyznana skarżącej od organu suma pieniężna w wysokości 2500 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu zasądzona kwota zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne ( w tym związane z niemożnością wyjechania poza granice RP) związane z bezczynnością organu i prowadzeniem przez organ postępowania w sposób przewlekły. W konsekwencji nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było w ocenie Sądu, uzasadnione. Przyznana kwota będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, a jej wysokość spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższych względów skargę w pozostałym zakresie, a mianowicie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej od organu ponad kwotę 2500 zł Sąd oddalił, o czym orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).