II OSK 3678/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 267/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 lutego 2019 r. nr [...]w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 267/19 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku pism kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przez Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...], PINB pismem z dnia 29 listopada 2018 r. zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli wykonywanych robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego skarżącej. Następnie PINB postanowieniem z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [...] na podstawie art. 61 §1 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego skarżącej, a postanowieniem nr 36/2019 na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) wstrzymał skarżącej roboty budowlane związane z realizacją termomodernizacji budynku administracyjnego zlokalizowanego przy [...] w [...]. Organ I instancji wyjaśnił, iż powodem wstrzymania robót jest wykonywanie ich w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu kolorystki opracowanego przez architekta, będącego załącznikiem do zgłoszenia robót do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego [...], niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 420.XXXI.2016 Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2016 r. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, potwierdzono wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, do którego Prezydent nie wniósł sprzeciwu. Na wykończonej elewacji frontowej (wschodniej) powyżej kondygnacji parteru wykonano napis [...] w kolorze bordowym, co pozostaje niezgodne z projektem kolorystyki elewacji załączonym do zgłoszenia oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego ww. uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2016 r., a w szczególności rozdziału 3 § 7 pkt 5.3a oraz pkt 5.5. W związku z powyższym po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono, że stanowisko inwestora "iż powierzchnia napisu MPK jest mniejsza niż 30% powierzchni elewacji frontowej (wejściowej), a tym samym sporny napis nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie mogło zostać zaakceptowane, gdyż to 30% zastosowania kolorów (odcieni) spoza stonowanej kolorystyki dotyczy wyłącznie strefy wejściowej do budynku, a nie całości elewacji frontowej. Zatem wyliczenia przedstawione w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. nie mogły być wzięte pod uwagę. Na skutek zażalenia skarżącej WINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r., nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie zgłosił sprzeciwu, a zatem nie można postawić jej zarzutu samowoli budowlanej. Jednak, zdaniem organu II instancji, nie wyklucza to możliwości zastosowania trybu z art. 50 i 51 ustawy, w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane są niezgodne z przepisami. Organ podniósł, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się dla inwestora z pewnym ryzykiem, nakładając na niego w znacznym zakresie obowiązek weryfikacji robót pod względem ich dopuszczalności i zgodności z prawem. Podkreślił, iż prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ II instancji podkreślił, że plan miejscowy obowiązujący na tym terenie zakazuje stosowania murali artystycznych w innych miejscach niż elewacja szczytowa budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w wyznaczonych terenach. Przedmiotowy budynek nie mieści się w żadnej z wyznaczonych jednostek planistycznych, a nadto mural powstał nie na elewacji szczytowej lecz na frontowej. Już tylko to w ocenie organu jest powodem do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu jeśli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, ale jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zabroniona. Z tego względu tj. naruszenia zakazu tworzenia murali, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyni bezprzedmiotowym dalsze badanie, czy napis [...] stanowi więcej czy mniej niż 30% powierzchni elewacji, zwłaszcza, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy rozpoczyna dopiero postępowanie naprawcze i ma charakter wstępny, dając organowi czas na przemyślenie dalszych kroków, jakie powinny być podjęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynku biurowego głównego skarżącej, a według dołączonych szkiców i rysunków projektu na ścianach tego budynku nie przewidziano kwestionowanego napisu [...]. Zdaniem Sądu wykonanie na elewacji budynku biurowo-administracyjnego skarżącej bordowego napisu [...], zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze (jak podał organ odwoławczy - RAL 7044), czyli wykonanie robót w taki sposób jak przewidywało to dokonane do organu administracji architektoniczno- budowlanej zgłoszenie, stanowi przypadek wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym. Dodatkowo z ustaleń organu odwoławczego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2016 r., obowiązujący na tym terenie, zakazuje stosowania murali artystycznych w innych miejscach, niż elewacja szczytowa budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w jednostkach terenu określonych konkretnymi symbolami, wśród których nie ma terenu oznaczonego symbolem 1KS, czyli terenu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ odwoławczy zauważył, że mural ten powstał nie na elewacji szczytowej lecz na frontowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo organ uznał, że jest to powód do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Zasadnie organ uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego postanowienia kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Skoro zatem ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają murali artystycznych w terenie położenia przedmiotowego budynku to, zdaniem Sądu, jego wykonanie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Sąd I instancji stwierdził, że samo wykonanie bordowego napisu [...] zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze ściany frontowej budynku biurowego jest istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym, o jakim mowa w art. 36a ust. 1 pkt 7 ustawy, co jest wystarczające do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy. W ocenie Sądu, w kontekście poczynionych ustaleń celowość zastosowania tych przepisów nie budzi wątpliwości. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. art. 77, art. 80 czy art. 107 k.p.a., uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 2 i art. 34 ustawy poprzez uznanie, iż przedłożony przez skarżącą projekt jest projektem budowlanym, do którego zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. 2018 r. poz. 1935 ze zm.), podczas gdy przedłożony projekt spełnia jedynie rolę odpowiednich szkiców i rysunków, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 ustawy polegające na uznaniu, iż przepis ten znajduje zastosowanie do zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy istotne odstąpienie od projektu budowlanego dotyczy jedynie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę bądź zatwierdzonego w trybie tzw. "zgłoszenia z projektem", o którym mowa w art. 30 ust. 4b ustawy; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 7a ust. 5 pkt 3 lit a uchwały Rady Miasta [...] nr 420.XXXI.2016 z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...], w dzielnicach [...] poprzez uznanie, iż roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię § 5 pkt 15 w związku z § 7 ust. 5 pkt 5 ww. uchwały przejawiającą się uznaniem, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły wykonanie muralu artystycznego, podczas gdy roboty budowlane stanowiły jedynie akcent kolorystyczny, którego wykonanie jest zgodne z § 7a ust. 5 pkt 3 lit a uchwały. W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o: zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Chybione są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 2 i art. 34 oraz art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że jedną z przesłanek wstrzymania przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych jest wykonywanie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W świetle powołanych regulacji prawnych naruszenie przepisów prawa przy wykonywaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem stanowi przesłankę w przypadku dokonania zgłoszenia i nierozpoczęcia tych robót do wniesienia sprzeciwu, natomiast w przypadku rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem do ich wstrzymania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku wstrzymania robót budowlanych naruszenie przepisów prawa musi mieć charakter istotny, o czym świadczy użycie w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy zwrotu "w sposób istotnie odbiegający", przy czym naruszenie przepisów prawa miejscowego zawsze będzie miało charakter istotny, co wprost wynika z art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1304/08, LEX nr 526348). Należy zatem stwierdzić, że przepisy art. 50 i 51 ustawy mają również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Stąd też przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy ma również zastosowanie w przypadkach istotnego odstąpienia od dokonanego zgłoszeniem budowy. Z kolei co należy do istotnych odstępstw zostało wyczerpująco wyliczone w art. 36a ust. 5 pkt 1–7 i to powinno stanowić podstawę dla organu wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III WK 2016 - komentarz art. 50). Należy również zaznaczyć, że istota wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy polega na tym, że wstrzymuje się wykonywane przez inwestora roboty budowlane, które w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach i rozpoczyna procedurę naprawczą w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo jak w niniejszej sprawie zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W niniejszej sprawie zgłoszenie obejmowało wykonanie elewacji budynku zgodnie z przedłożonym projektem termomodernizacji budynku, stąd wykonanie na elewacji frontowej napisu-muralu o treści: [...], niewątpliwie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej i wymagało rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym również z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 534/08, LEX nr 542223, 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2477/10, LEX nr 1138166, 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11, LEX nr 1219261, 19 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1743/13, LEX nr 1772417, 6 grudnia 2017 sygn. akt II OSK 151/17, LEX nr 245064). Zatem sprzeczność z planem, będącym aktem prawa miejscowego, powoduje, że mamy do czynienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc prowadzeniem (wykonaniem) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7a ust. 5 pkt 3 lit. a i § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2016 r. nr 420.XXXI.2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...] , w dzielnicach [...]. Zgodnie z treścią § 7 ust. 5 pkt 5 powołanego planu stosowanie murali artystycznych dopuszcza się wyłącznie na elewacjach szczytowych budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW, 1MWU, 2MWU, 3MWU oraz na ścianach szczytowych budynków usługowych w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1AUC. Ponieważ przedmiotowy budynek jest położony na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1KS, zasadnie przyjął organ odwoławczy, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że plan wykluczał tego typu mural na budynku skarżącej spółki. Trafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naniesione na elewacji budynku litery wielkoformatowe [...] stanowią mural w rozumieniu definicji zawartej w planie miejscowym w § 5 ust. 1 pkt 15, zgodnie z którym przez muralu artystycznym należy rozumieć wielkoformatową grafikę na ścianach budynków wykonaną na bazie farb dostosowanych do malarstwa na elewacji budynku. Definicja ta nie przewiduje rozróżnienia dla wykonania muralu na już istniejącej elewacji, czy też w trakcie wykonywania elewacji jako jej części. Mowa jest jedynie o wykonaniu muralu na ścianie na bazie farb dostosowanych do malarstwa na elewacji budynku. Stąd sporny mural wypełnia tą definicję. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki Sąd I instancji nie mógł naruszyć § 7a ust. 5 pkt 3 lit. a planu, poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ nie był on przedmiotem wykładni zarówno Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, bowiem podstawą wydania zaskarżonego postanowienia była niezgodność zrealizowanych robót budowlanych z § 7 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego. Nadto należy zauważyć, że przedmiotowy plan miejscowy nie zawiera § 7a, stąd należy domniemywać, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli § 7 ust. 5 pkt 3 lit. a planu, chociaż nie jest rolą sądu domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.