II OSK 1655/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 538/02 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje radcy prawnemu B. C. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 146,40 (słownie: sto czterdzieści sześć złotych 40 groszy) zawierającą podatek od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. oddalił skargę M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w wyniku odwołań złożonych przez A. M. i M. D. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakładającą na A. i J. M. obowiązek wykonania szczegółowo wskazanych w decyzji czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości J. do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 15, poz. 140). Jednocześnie organ odwoławczy orzekł, co do istoty sprawy - nakładając na A. i J. M. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. polegających na założeniu dwóch rur spustowych o przekroju - 15 z odprowadzeniem wód na teren własnej działki z kształtownika założonego na północno-wschodniej połaci dachu, pełniącego funkcję rynny. Organ odwoławczy mimo rozbieżnych dat, co do budowy (remontu) budynku, przyjął, że twierdzenia M. D., co do wybudowania budynku w 1985 r. nie znajdują żadnego potwierdzania w materiale dowodowym, a fakt dokonania remontu w 1976 r. wynika m.in. z tego, iż decyzją z dnia [...] maja 1976 r. Naczelnik Gminy P. udzielił J. M. pozwolenia na remont kapitalny budynku mieszkalnego, a małż. M. oświadczyli, że dokonali remontu na podstawie tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego wykonany w 1976 r. remont doprowadził budynek do stanu zgodności z przepisami zarządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zarządzenie nie zawierało przepisów dotyczących usytuowania ścian budynków mieszkalnych z otworami okiennymi od granicy działki oraz uwarunkowań przeciwpożarowych, dlatego uregulowania wymagała wyłącznie kwestia odprowadzania wód opadowych z dachu budynku na własną działkę. Z § 54 ust. 4 zarządzenia wynika zakaz odprowadzania tych wód na działkę sąsiada w sposób niezabezpieczający tego terenu lub obiektu przed zawilgoceniem. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez M. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podtrzymała ona swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, że działka małż. M. nie jest działką budowlaną, dom został wybudowany bez zezwolenia w granicy jej działki, w niedozwolonej odległości od ulicy z dwuspadowym dachem niezgodnie z przepisami. Domagała się nakazania rozbiórki domu, ewentualnie wykonania ściany przeciwpożarowej, zamurowania otworów okiennych i włazu na strych. Podniosła, że nie była wezwana "do pomiarów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę powołał się na przepis art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269), w myśl, którego uzyskał właściwość, do rozpoznania wniesionej skargi. Sąd uznał ustalenia organu II instancji dotyczące daty przebudowy obiektu budowlanego za prawidłowe. W sprawie brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na prowadzenie remontu lub budowę nowego obiektu w 1985 r. W tej sytuacji prawidłowa była także dokonana przez organ odwoławczy ocena tego remontu w świetle przepisów zarządzenia z 29 czerwca 1966 r. Brak było w nim unormowań dotyczących usytuowania ścian budynków mieszkalnych z otworami okiennymi od granicy działki, a więc brak było podstawy prawnej do nakazywania zamurowania okien oraz otworu drzwiowego, a co za tym idzie wykonania włazu na strych i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zarządzenie regulowało natomiast kwestie odprowadzania wód opadowych. Sąd stwierdził, iż ustalenia dotyczące odległości między budynkami nastąpiły w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] stycznia 2002 r. także z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w K., [...] i Sądu Okręgowego w K. [...] wynika, że sporny budynek usytuowany jest 40 cm. od granicy dziali skarżącej. Sąd uznał, że nawet, gdyby przyjąć wersję skarżącej, co do daty wybudowania budynku, powstał on przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc żądanie nakazania jego rozbiórki nie może mieć zastosowania z uwago na brzmienie art 103 tego prawa. Przepisy określające odległość budynku od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej odnoszą się do budynków nowo budowanych, nie mają zaś zastosowania do tych, które powstały wcześniej. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu należnego wynagrodzenia z tytułu udzielonej skarżącej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy "w rozumieniu art. 174 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zwłaszcza: art. 106 § 3, 113 § 1 i 145 § 1 pkt 2c tejże ustawy przez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy, w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a co nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia w sprawie, a w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, przy wydawaniu decyzji przez organ II inst. doszło do naruszenia postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dopuścił z urzędu żadnych dowodów z dokumentów, które przyczyniłyby się do usunięcia wątpliwości, co do daty przebudowy budynku. Dlatego przedwczesna była decyzja Przewodniczącego o zamknięciu rozprawy. Te naruszenia prawa spowodowały, że nie można ustalić, czy przebudowa budynku nastąpiła zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie tej przebudowy. Ustalenia organu II instancji w tym zakresie nastąpiły z naruszeniem reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, co przełożyło się na zastosowanie niewłaściwych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom. Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano bowiem przepis art. 174 § 1 p.p.s.a, podczas, gdy artykuł ten nie dzieli się na paragrafy, a wyłącznie na punkty. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 lit c. p.p.s.a., w sytuacji, gdy to nie punkt 2 tego § 1, a punkt 1 dzieli się na litery. Wskazane błędy można jednak zakwalifikować jako oczywiste omyłki i w związku z tym nie wyciągać z tego dalej idących konsekwencji. W skardze kasacyjnej zawarto, co prawda, sformułowanie, iż naruszenie powołanych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, ale rolą sporządzającego skargę kasacyjną jest, co najmniej podjęcie próby wykazania, w jaki sposób wskazane naruszenie taki wpływ wywarło na rozstrzygnięcie Sądu. Takiej próby w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podjęto. Jednak owa wada skargi kasacyjnej nie może powodować konieczności jej odrzucenia. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a umożliwia Sądowi przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek strony uzupełniających dowodów z dokumentów, pod warunkiem jednak, iż jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie w całym postępowaniu administracyjnym przewijały się wątpliwości, co do daty przebudowy przedmiotowego budynku. Organy administracji rozstrzygnęły te wątpliwości na rzecz dokonania owej przebudowy na podstawie decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...], bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wskazano w sposób przekonywujący, iż budowa miała miejsce w innym czasie. Rozbieżności, co do daty budowy (przebudowy) nie mogły jednak mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem jak trafnie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebudowa, czy budowa nastąpiły przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., które w sposób bardzo restrykcyjny podchodziło do wszelkich przypadków samowoli budowlanej. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należy za chybiony, a w konsekwencji także zarzuty naruszenia art. 113 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c nie są trafne. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).