II SAB/Łd 141/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi S.H. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącej S.H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE II SAB/Łd 141/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga S.H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Weterynarii w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca 15 czerwca 2021 r. wystąpiła o udzielenie informacji publicznej w postaci następujących danych: 1. Wysokość wynagrodzenia za ostatni miesiąc Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Głównego Księgowego; 2. Scan listy obecności Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Głównego Księgowego za ostatni miesiąc 3. Kierunku ukończonych studiów przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej; 4. Ilość nagród i premii przyznanych Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii oraz Głównemu Księgowemu w okresie od grudnia 2020 r. do marca 2021 roku. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Powiatowy Lekarz Weterynarii pismem z 25 czerwca 2021 r. przekazał odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej w następujący sposób. Odnośnie do pytania pierwszego przekazał informację o wysokości wynagrodzenia Powiatowego Lekarza Weterynarii w miesiącu maju 2021 r., w tym o wysokości dodatku zadaniowego oraz informację o wynagrodzeniu Głównego Księgowego, w tym o wysokości dodatku zadaniowego. Odnośnie do pytania drugiego poinformował, że odmawia przekazania skanów listy obecności. Jak wyjaśnił, informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Odwoływał się w tym zakresie do brzmienia ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odpowiadając na pytanie trzecie poinformował, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. posiada kwalifikacje określone w art. 9 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 306 z późn. zm.). Wyjaśnił ponadto, że Główna Księgowa posiada kwalifikacje określone w art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.). Odnośnie natomiast przedłożenia dokumentów poświadczających wykształcenie, w tym dyplomów ukończenia studiów przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Głównego Księgowego stwierdził, że są to dokumenty prywatne, tym samym odmawiając ich udostępnienia. Odnośnie do pytania czwartego poinformował, że od grudnia 2020 r. do marca 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii oraz Główna Księgowa nie otrzymywali nagród ani żadnych premii. Następnie pismem z 6 lipca 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. przekazał skarżącej pismo zatytułowane "INFORMACJA UZUP. INFORMACJI PUBLICZNEJ", w którym odniósł się ponownie do treści wniosku skarżącej z 15 czerwca 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej. W piśmie tym przekazał informacje odnośnie do pkt 2 i pkt 3 wskazanego wniosku z 15 czerwca 2021 roku. W tym zakresie przedłożył skan listy obecności Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Głównego Księgowego za miesiąc maj oraz czerwiec 2021 r., anonimizując równocześnie dane pozostałych pracowników. Przekazał także szczegółowe informacje dotyczące Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. co do ukończonych studiów wskazując, iż jest on lekarzem weterynarii, absolwentem Wydziału Medycyny Weterynaryjnej SGGW w W., informują także, iż ukończył podczas 39-letniej pracy zawodowej kilka studiów podyplomowych, w tym studia specjalizacyjne z zakresu epizootiologii i administracji weterynaryjnej zakończone egzaminem państwowym z wynikiem pozytywnym. Odnośnie do wykształcenia Głównej Księgowej wskazał, że ukończyła studia magisterskie na Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym Uniwersytetu [...] na kierunku gospodarka przestrzenna oraz studia podyplomowe na Wydziale Zarzadzania Uniwersytetu [...] na kierunku rachunkowość i zarzadzanie finansowe. Posiada ponadto certyfikat wydany przez Ministra Finansów. W skardze (nadanej w placówce pocztowej 30 czerwca 2021 r.) przekazanej za pośrednictwem Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. (data wpływu do organu 2 lipca 2021 r.) S.H. zarzuciła organowi naruszenie art. 1, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wskazane informacje nie są informacją publiczną. Wnosiła w związku z tym o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 15 czerwca 2021 r. w zakresie pkt 2 i 3, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że wysokość wynagrodzenia, informacje o nagrodach i premiach, kwalifikacjach osób – kierunek studiów, ukończona szkoła wyższa oraz danych dotyczących obecności stanowią informację publiczną. Tymczasem organ udzielił niepełnej odpowiedzi, tzn. nie rozpoznał wniosku skarżącej w zakresie pkt 2 i 3. Skarżąca wskazała, że 29 czerwca 2021 r. upłynął 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ natomiast mimo upływu tego terminu nie uzupełnił odpowiedzi, co skutkuje powstaniem stanu bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na uwzględnienie skargi w całości oraz nieobciążanie organu kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że 25 czerwca 2021 r. przekazano skarżącej informację w postaci dokumentu elektronicznego, będącą odpowiedzią na wniosek o informację publiczną. Następnie w dniu 2 lipca został doręczony do organu list polecony, zawierający skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że 6 lipca 2021 r. uwzględnił skargę w zakresie pkt 2 i pkt 3 wniosku. Wskazywał, iż działanie organu nie miało cech złej woli i pełna informacja, żądana przez skarżącą została udzielona jeszcze przed przekazaniem skargi. Z tego względu, zdaniem organu zasadnym jest umorzenie postępowania. Organ podnosił przy tym, że informacje, do których odnosił się wniosek dotyczą przedmiotu, który budzi kontrowersje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.). Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy zatem przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej, zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje zatem w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1429 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. w zakresie udostępnienia informacji dotyczących funkcjonowania tej instytucji: 1. wysokości wynagrodzenia za ostatni miesiąc Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz Głównego Księgowego, 2. skanu listy obecności Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz Głównego Księgowego za ostatni miesiąc, 3. kierunku ukończonych studiów Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej, 4. ilości nagród i premii przyznanych Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w B. oraz Głównemu Księgowemu w okresie od grudnia 2020 r. do marca 2021 r. Za informacje publiczne należy uznać informacje odnosząc się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02). Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Z powyższych względów uznać należy, że żądane przez skarżącą informacje należą do kategorii informacji publicznej, co też nie było kwestionowane przez organ. Z akt sprawy niniejszej wynika natomiast, iż w chwili wniesienia skargi (nadanej w drodze elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 30 czerwca 2021 r.) organ pozostawał bezczynny w zakresie udzielenia części ze wskazanych informacji (pkt 2 i 3 wniosku o udostępnieni informacji publicznej), gdyż dopiero pismem z 6 lipca 2021 r. udzielono skarżącej informacji co do dwóch brakujących danych (skanu listy obecności Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz Głównego Księgowego za ostatni miesiąc oraz kierunku ukończonych studiów Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej), o które wnosiła we wniosku z 15 czerwca 2021 r. Należy zatem stwierdzić, iż organ uchybił ustawowemu terminowi do udzielenia informacji publicznej (który minął 29 czerwca 2021 r.) i do 6 lipca 2021 r. pozostawał w bezczynności. Okoliczność udostępnienia informacji, nawet po wniesieniu skargi, rodzi jednakże ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd staje się bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wobec tej konstatacji uznać należy, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność, albowiem bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, ów stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko oraz - co istotne - wynikał z wątpliwości organu zobowiązanego do udzielania informacji, a co organ wyartykułował w swoich wypowiedziach w toku postępowania, co do rozumienia zakresu definicji pojęcia informacji publicznej, a nie ze złej woli organu, zwykłego niedopatrzenia, czy niedbałości w organizacji pracy. Ocenić zatem należy, że bezczynność nie była zamierzona. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone, a rzeczywiście opierało się na wątpliwościach co do zakresu przedmiotowego żądanej informacji. Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która w ocenie Sądu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. dc