III SA/Gd 487/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 marca 2022 r. nr OHŚ.906.8.2021.AS.2 w przedmiocie zwrotu grzywny oddala skargę. UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. nr KONS.902.34.2021 nakazał A. F. (zwanemu dalej "stroną" lub "skarżącym") zaprzestania działalności prowadzonej w klubokawiarni D. przy ul. [...] w S., a polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w zakładzie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania strony Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 9 marca 2021 r. nr OHK.906.8.2021.AS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. A. F. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, lecz następnie ją cofnął, wskutek czego Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021r. sygn. akt III SA/Gd 363/21 umorzył postępowanie. Po kolejnej kontroli w przedmiotowym lokalu w dniu 12 marca 2021 r. która, zdaniem organu, wykazała, że strona nie zastosowała się do orzeczonego nakazu i nadal prowadzi działalność w zakresie przygotowywania i wydawania dań gastronomicznych i napojów dla konsumentów siedzących przy stolikach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie z dnia 24 marca 2021 r. nr 1.RP.2021 o nałożeniu grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnych, określonych w tytule wykonawczym, a także ustalił opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uprawomocniło się, gdyż strona nie wniosła zażalenia. Skarżący nie wniósł także zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku decyzją z dnia 28 maja 2021 r. nr KONS.902.34.2021.1 stwierdził wygaśnięcie z dniem 28 maja 2021 r. swojej decyzji z dnia 3 lutego 2021 r. nr KONS.902.34.2021 o nakazaniu zaprzestania określonej działalności. Z uzasadnienia wynika, że organ uznał, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w sytuacji poprawy sytuacji epidemiologicznej w kraju, zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 ze zm.) od dnia 28 maja 2021 r. umożliwiło prowadzenie przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach. Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. A. F. złożył wniosek o zwrot wyegzekwowanej grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym określonych w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia 3 lutego 2021 r. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. nr 1.RP.2022 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. – dalej powoływanej również w skrócie jako "u.p.e.a."), odmówił wnioskodawcy zwrotu grzywny w wysokości 5.000 zł nałożonej postanowieniem Państwowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia 24 marca 2021 r. nr 1.RP.2021 w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w tytule wykonawczym nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł było w pełni uzasadnione, wobec uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków nałożonych prawomocną decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W sprawie istotną okolicznością jest fakt, że strona, mimo zakazu prowadzenia działalności oraz mimo uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu kary grzywny w celu przymuszenia, nadal przygotowywała i podawała posiłki i napoje gościom siedzącym przy stolikach w zakładzie D. Podstawą do uznania decyzji nakazującej zaprzestanie działalności za bezprzedmiotową i stwierdzenia jej wygaśnięcia nie było wykonanie obowiązku przez stronę, ale zmiana przepisów. Organ powołał się na treść art. 126 u.p.e.a., który stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone, i wskazał, że taka sytuacja nie zaistniała, gdyż nałożony decyzją obowiązek nie został dobrowolnie wykonany. Zatem ściągnięcie nałożonej na stronę grzywny było w pełni uzasadnione i brak jest podstaw do jej zwrotu. A. F. złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, kwestionując podstawę prawną nałożenia na niego obowiązku zaprzestania wskazanej działalności. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał zażalenie za niezasadne i postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. nr OHŚ.906.8.2021.AS.2 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 126 u.p.e.a. czynność organu egzekucyjnego w kwestii zwrotu grzywny ma charakter uznaniowy, a przesłanką jej wydania jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Tymczasem strona, mimo zakazu oraz mimo uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nadal przygotowywała, podawała posiłki i napoje gościom siedzącym przy stolikach w wymienionym lokalu. Nie ulega zatem wątpliwości, że nałożony decyzją organu pierwszej instancji obowiązek nie został dobrowolnie wykonany. A. F. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów materialnego, to jest art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie rozporządzenia za źródło zakazu działalności gospodarczej, podczas gdy w sytuacji niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej, ograniczenia swobód konstytucyjnych winny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to znaczy egzekucji grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który nie istnieje, zastosowania środka egzekucyjnego, który stał się niedopuszczalny wobec bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w m.in. art. 22 (wolność działalności gospodarczej). W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Z powołanymi wyżej regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r, poz. 1897) określają bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nowelizacją art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W ocenie skarżącego, podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku. Nadto upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wprowadzone zostały czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców określonej w tych przepisach działalności sprowadzające się w istocie do zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. i zawierały także poprzedzające je rozporządzenia Rady Ministrów: z dnia 31 marca 2020 r. i z dnia 10 kwietnia 2020 r., którymi także wprowadzano ograniczenia działalności gospodarczej, jednocześnie ustalając, że ograniczenia polegają na całkowitym zakazie prowadzenia określonej tam szczegółowo działalności gospodarczej. W rezultacie organ czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzeć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd, poddając kontroli zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Podstawową przesłanką zwrotu uiszczonej przez zobowiązanego grzywny jest wykonanie przez niego obowiązku. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi nie jest decyzja o nałożeniu na skarżącego obowiązku, ani postanowienie o wymierzeniu grzywny. Jest nim postanowienie o odmowie zwrócenia skarżącemu ściągniętej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. Poza zakresem badania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest kwestia podstawy prawnej nałożenia obowiązku. Skarżący nie doprowadził do skutecznego zbadania przez sąd zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek zaprzestania działalności i wydana w tym zakresie decyzja stała się prawomocna. Skarżący cofnął bowiem swą skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Obowiązek był wymagalny pierwotnie z mocy rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji, a potem ostatecznie z mocy tej decyzji po uzyskaniu przez nią statusu ostateczności. Skarżący nie podporządkował się jednak wynikającemu z decyzji obowiązkowi. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powyższe ma znacznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 233 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut ten, podobnie jak argumentacja skargi odnosiła się do wadliwości nałożenia obowiązku o charakterze niepieniężnym, co jednak pozostaje poza zakresem sprawy o zwrot ścigniętej grzywny. Organ pierwszej instancji orzekł o wygaśnięciu decyzji o nałożeniu obowiązku o charakterze niepieniężnym dopiero decyzją z dnia 28 maja 2021 r., która wydana została nie w związku z wykonaniem obowiązku, ale w związku ze zmianą przepisów i uchyleniem zakazów związanych z pandemią. Słusznie zatem organy orzekające wskazywały, że w takiej sytuacji nie może być mowy o wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego. Sąd za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia był zasadny i w momencie jego nałożenia, nie był bezprzedmiotowy. Obowiązek o charakterze niepieniężnym został na stronę prawomocnie nałożony, a skarżący go nie wykonał, kontynuując swą działalność. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało również umorzone (por. art. 59 i art. 60 § 1 u.p.e.a.). Podkreślić należy w tym miejscu ponownie, że powyższa ocena prawna nie świadczy o zaakceptowaniu przez sąd podstaw prawnych nakazów i zakazów nakładanych w drodze rozporządzeń, związanych z pandemią COVID 19. Jednakże kwestionowanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych rozporządzeń mogło nastąpić jedynie poprzez uzyskanie wyroku sądu administracyjnego eliminującego z obrotu prawnego taką decyzję. Skarżący z własnej woli uniemożliwił sądowi kontrolę decyzji, nakładającej na niego obowiązek, cofając wniesioną na tę decyzję skargę. Dyspozycją tą sąd był związany, zgodnie z art. 60 p.p.s.a. Po uzyskaniu statusu ostateczności i prawomocności decyzja powinna być wykonywana podobnie jak inne orzeczenia organów władzy publicznej. Kontynuowanie zaś działalności w warunkach legalności, z powodu uchylenia przepisów określających obowiązek i po wygaśnięciu decyzji nakazującej wykonanie obowiązku, nie stanowi wykonania obowiązku przez zobowiązanego – w rozumieniu art. 126 u.p.e.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Sąd orzekał w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.