I OSK 738/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 789/20 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2020 r., nr KO.441.183.2020 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 789/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 września 2020 r. nr KO.441.183.2020 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej T.P. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021 r., wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej "SKO"). Wyrok zaskarżono w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej też "ustawą o świadczeniach rodzinnych", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i: - uznaniu, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, to możliwe jest przyznanie skarżącej za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo przysługiwania w tym okresie konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji na: - uznaniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stoi na przeszkodzie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku, co miało miejsce w sierpniu 2019 r. i skompensowania obu świadczeń przyznanych za ten sam okres, pomimo tego, że dopiero od miesiąca czerwca 2020 r. brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem do dnia 31 maja 2020 r. skarżąca miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO w oznaczonym zakresie, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji, - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał, się przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego. W myśl art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga jest niezasadna. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jednakże istota sporu dotyczyła daty, od której skarżącej należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, a więc kwestii materialnoprawnej. Organ przyznał skarżącej T.P. świadczenie pielęgnacyjne od 1 czerwca 2020 r., po uchyleniu z tą datą decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Sąd I instancji uznał natomiast, że zgodnie z obowiązującymi przepisami świadczenie to powinno zostać przyznane od daty złożenia wniosku, co nastąpiło 1 sierpnia 2019 r. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. tj. 2020 r., poz. 111 ze zm.) przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji dotyczy kwestii czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera ona zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna), jednoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Sąd I instancji uznał, że treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. To stanowisko Sądu ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej z dnia 12 sierpnia 2019 r., w którym jednoznacznie dokonała ona wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwróciła się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z 7 lipca 2014 r. przyznającej jej zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że oświadczenie skarżącej wskazuje na pełną jej świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego w sytuacji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wielu już wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20;22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowano stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo dla opiekuna nie może nastąpić od daty złożenia wniosku. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Jednakże przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Wymaganie, aby skarżąca zrzekła się zasiłku dla opiekuna, oczekiwała na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia jej środków utrzymania. Co więcej, zainteresowana nie miałaby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony od podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W skardze kasacyjnej zaprezentowano wykładnię art. 16 i 155 k.p.a., prowadzącą do wniosku, że na podstawie tych przepisów nie można decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna uchylić wstecz, a także nie jest w trybie tego przepisu możliwe jednoczesne orzeczenie o uchyleniu decyzji dla opiekuna i przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do powyższego zagadnienia wskazać należy, że stosownie do art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: ustawy o świadczeniach rodzinnych): organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jest prawnie oczywiste, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ może zastosować tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zasiłek dla opiekuna przyznawany jest na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1297), ale na mocy odesłania ustawowego znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 989/13: " Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Wobec powyższego decyzja, mocą której nastąpi skrócenie okresu, na który przyznano zasiłek dla opiekuna, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być bowiem przeszkodą do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie czysto akademickiego podziału na decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 27 ust.5, art. 32 ust.1, art. 17 ust.1 i art.24 ust.2 ustawy świadczeniach rodzinnych. Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już zasiłku dla opiekuna i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie mogły również odnieść skutku zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Brak zgody strony skarżącej kasacyjnie na wykładnię prawa dokonaną przez Sąd I instancji nie mógł być podstawą skutecznego zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Jedynie ewentualny brak wykonania zaleceń sądu byłby naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie taki wyrok został uprzednio wydany. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.