II GSK 2247/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 443/13 ze skargi [...]Spółki z o.o. w Ł. na rozstrzygnięcie [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu p.t. "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w Ł. na rzecz [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na negatywne rozstrzygnięcie protestu przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku dotyczącego dofinansowania projektu pt. "Wzrost konkurencyjności Centrum Diagnostyczno-Leczniczego w [...]", oddalił skargę. I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. Instytucja Zarządzająca RPOWP poinformowała [...] (dalej: Wnioskodawca, Skarżący), iż projekt pt. "Wzrost konkurencyjności Centrum Diagnostyczno-Leczniczego w [...]" złożony do konkursu zamkniętego w ramach Osi Priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działania 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, w wyniku oceny merytoryczno-technicznej uzyskał 57,20 pkt, co stanowi 57,20% i zajął 32 miejsce na liście rankingowej. Uwzględniając wysokość alokacji przeznaczonej na konkurs oraz wysokość rezerwy na odwołania, projekt nie został wybrany do dofinansowania (Uchwała Zarządu Województwa [...] Nr 173/2491/2013 z dnia 9 lipca 2013 r.) i znajduje się na tzw. liście rezerwowej. Wnioskodawca złożył w dniu 25 lipca 2013 r. protest, wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego we wniosku kryterium różnicującego nr 5 "Innowacyjność projektu" w zakresie warunku 1. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym pismem z 22 sierpnia 2013 r. poinformował Wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Organ wyjaśnił, że ocena projektu została dokonana w oparciu o kryteria merytoryczne ogólne oceny zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP uchwałą nr 16/09 z dnia 22 października 2009 r. oraz w oparciu o kryteria merytoryczno-techniczne dopuszczające szczególne i kryteria merytoryczno- techniczne szczegółowe (kryteria różnicujące) zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP uchwałą nr 3/2011 z dnia 10 lutego 2011 r. Organ wyjaśnił, że w procesie wyboru projektów kwalifikujących się do wsparcia środkami pochodzącymi z EFRR w ramach Działania 1.4 największą wagę przypisano kryterium innowacyjności, a innowacyjność musi wykraczać poza poziom przedsiębiorstwa i bardzo istotne jest rzetelne, wiarygodne i przekonujące jej opisanie. Oceniający wnioski uznali, że nie mogą przyznać, że projekt spełnia pierwszą przesłankę innowacyjności w odniesieniu do współpracy z Uniwersytetem Medycznym w [...] i Wyższą Szkołą Agrobiznesu w [...], ponieważ przedłożone w dokumentacji porozumienie i umowa o współpracy mają ogólny charakter, nie mają mierzalnego celu i dotyczą niesprecyzowanych form współpracy oraz nie odzwierciedlają istoty wprowadzanej innowacji. W ocenie organu administracyjnego, analiza dokumentacji wskazuje, że Wnioskodawca nie przedstawił zgodnie z wymogami Przewodnika po kryteriach i nie opisał w sposób wiarygodny i jednoznaczny prac prowadzonych przez wskazane jednostki naukowo-badawcze, ani nie przedstawił dokładnie wykonanych przez nie czynności na jego rzecz w kontekście zastosowanej innowacji w projekcie. Organ podkreślił, że nie został zakwestionowany fakt współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi, lecz podniesiono, że przedłożone dokumenty dotyczące współpracy w innowacji zawartej w projekcie są mało konkretne, nie wskazano w nich określonego celu, a efekty współpracy w zakresie zaplanowanej innowacji nie zostały sprecyzowane. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła spółka [...]. Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy zgłoszony przez Skarżącego do konkursu projekt pt. "Wzrost konkurencyjności Centrum Diagnostyczno-Leczniczego w [...]" spełniał pierwszą przesłankę innowacyjności, tj. Innowacja jest wynikiem współpracy Wnioskodawcy z jednostką naukowo-badawczą (współpraca potwierdzona jest dokumentami, np. umowa, zlecenie badań, wyniki badań, inne opracowania i dokumenty potwierdzające współpracę w zakresie planowanej innowacji). Sąd pierwszej instancji uznał, biorąc pod uwagę treść dokumentacji aplikacyjnej, że Skarżący nie przedstawił i nie opisał w sposób wiarygodny i jednoznaczny prac prowadzonych przez wskazane jednostki naukowo-badawcze, ani nie przedstawił dokładnie wykonanych przez nie czynności na jego rzecz w kontekście zastosowanej innowacji w projekcie a przedłożona dokumentacja nie zawiera odpowiedniego opisu prac prowadzonych przez jednostki naukowo-badawcze. WSA w Białymstoku wskazał, że Skarżący jedynie hasłowo poinformował o zawartości raportu Uniwersytetu Medycznego w [...] z badań modelu realizacji projektu, a odnośnie współpracy z Wyższą Szkołą Agrobiznesu w [...] nie przedstawił nawet takich informacji. Sąd uznał, że w sytuacji gdy Skarżący nie przedstawił informacji potwierdzających związek prac wykonywanych przez jednostki naukowo-badawcze z wprowadzaną innowacją, oceniający nie mogli przyjąć, że projekt spełnia pierwszą przesłankę innowacyjności, ponieważ brak konkretnych zapisów w tym zakresie uniemożliwiał weryfikację efektów deklarowanej współpracy. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał twierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołał się na "nieprzytaczane" wcześniej argumenty wskazujące na brak informacji we wniosku o dofinansowanie (tj. brak przytoczenia etapów realizacji badań oraz brak danych stanowiących podstawę do prowadzenia badań). Zdaniem Sądu, nieprzytoczenie motywów dokonanej oceny w informacji o wynikach oceny projektu należy potraktować jako brak formalny, który nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w konsekwencji nie uprawnia do uwzględnienia skargi (art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r.) W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dokonał oceny projektu z uwzględnieniem wszelkich informacji zawartych we wniosku aplikacyjnym a przeprowadzona w sprawie ocena formalna wniosku Skarżącego jest prawidłowa, jest oceną rzetelną, bezstronną i mającą swoje logiczne uzasadnienie. II. Skargę kasacyjną złożyła spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wnosząc skargę, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: 1) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą było uzasadnione uchybieniami procesowymi i materialnymi w toku dokonywanej oceny projektu oraz rozpatrywania protestu, tj.: a) naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z postanowieniami Przewodnika po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, w części wyjaśniającej warunek nr 1 dla kryterium merytoryczno-technicznego szczegółowego (różnicującego) "Innowacyjność projektu" (str. 44 - 45) wskutek: i. niedopuszczalnej na etapie procedury odwoławczej zmiany argumentów przyjętych przez ekspertów na etapie dokonywanej oceny, co polegało na uznaniu, że opis związku prac prowadzonych przez jednostkę naukowo-badawczą na rzecz wnioskodawcy z innowacją zastosowaną w projekcie jest niewystarczający wówczas, gdy z kart oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów wynika jedynie, że zarzutem formułowanym w stosunku do wnioskodawcy była jedynie niewystarczająca konkretność dokumentów załączonych do wniosku o dofinansowanie i wskazujących na współpracę wnioskodawcy z jednostkami naukowo-badawczymi, co stanowiło kryterium nieprzewidziane w dokumentach składających się na system realizacji projektu; ii. dowolnej oceny warunku nr 1 kryterium nr 5 według ustalonych kryteriów i częściowego ocenienia projektu biorąc pod uwagę niemające zastosowania kryteria, albowiem: przyjęte przez oceniających kryteria oparte na stopniu precyzji umów współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi nie zostały przewidziane w dokumentach programu, w ramach którego wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie, a dokonana w tym zakresie ocena pomija konkretne przejawy współpracy wnioskodawcy z jednostkami naukowo-badawczymi; pominięto szereg zapisów wniosku wskazujących na charakter współpracy, podstawę prawną okres współpracy, a także zawierających opis zadań jednostek oraz wykonane przez jednostki czynności z powołaniem dokumentów potwierdzających podane informacje; nie uwzględniono, że wnioskodawca nie ma obowiązku załączania do wniosku dokumentów potwierdzających, że innowacyjność jest wynikiem współpracy z jednostką naukowo-badawczą zaś wystarczający jest opis współpracy z jednostką naukowo-badawczą, postawiono wnioskodawcy wymogi nieprzewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego dla wykazania, iż innowacja jest wynikiem współpracy z jednostką naukowo-badawczą, w tym wykazania etapów realizacji badań oraz danych stanowiących podstawę do prowadzenia badań; b) naruszeniem § 2 ust. 3 i § 10 ust. 5 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty złożone w ramach RPOWP Instytucji Zarządzającej RPOWP przyjętym uchwałą nr 88/1209/08 Zarządu Województwa [...] z dnia 13 maja 2008r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty złożone w ramach RPOWP do Instytucji Zarządzającej RPOWP w zw. z postanowieniami Przewodnika po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw w części wyjaśniającej warunek nr 1 dla kryterium merytoryczno-technicznego szczegółowego (różnicującego) "Innowacyjność projektu" (str. 44 - 45) poprzez niewezwanie wnioskodawcy, w trakcie dokonywanej oceny merytorycznej, do przedłożenia wyjaśnień do treści wniosku o dofinansowanie i przedstawienia dokumentów potwierdzających twierdzenia wniosku w zakresie wyników współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi, w sytuacji gdy powyższe było uzasadnione powzięciem przez oceniających wątpliwości w tym zakresie; c) naruszeniem art. 30b ust. 9 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez brak właściwego uzasadnienia informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu, co przejawiło się w szczególności w braku odniesienia się do argumentów protestu wskazujących na zapisy wniosku o dofinansowanie potwierdzające, iż innowacja jest wynikiem współpracy wnioskodawcy z instytutami naukowowo-badawczym; naruszeniem art. 30a ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez brak uzasadnienia informacji o ocenie projektu, a w konsekwencji naruszenie zasady transparentności, wówczas gdy uchybienie to nie stanowiło jedynie braku formalnego, co należy rozpatrywać z uwzględnieniem różnic w uzasadnieniu stanowiska ekspertów oceniających projekt na etapie oceny merytorycznej oraz w uzasadnieniu stanowiska Instytucji Zarządzającej rozpatrującej protest; 2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez: brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu przeprowadzenia oceny merytorycznej w sposób nieprawidłowy i niezgodny z kryterium wyboru projektu, tj. kryterium merytoryczno-technicznym szczegółowym (różnicującego) "Innowacyjność projektu" w zakresie warunku nr 1 (innowacja jest wynikiem współpracy wnioskodawcy z jednostką naukowo-badawczą) wskutek braku uwzględnienia wszystkich okoliczności wskazanych we wniosku i niewłaściwej wykładni oświadczeń woli wynikających z dołączonych do wniosku umów z jednostkami naukowo-badawczymi; brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu postawienia wnioskodawcy wymogów nieprzewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego dla wykazania, iż innowacja jest wynikiem współpracy z jednostką naukowo-badawczą, w tym wykazania etapów realizacji badań oraz danych stanowiących podstawę do prowadzenia badań (zarzut z punktu 2 lit. b/ skargi); brak ustosunkowania się do podniesionego w skardze zarzutu braku właściwego uzasadnienia informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu, co przejawiło się w szczególności w braku odniesienia się do argumentów protestu wskazujących na zapisy wniosku o dofinansowanie potwierdzające, że innowacja jest wynikiem współpracy wnioskodawcy z instytutami naukowo-badawczymi (zarzut z punktu 5 skargi); d) art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy został spełniony wprowadzony tym przepisem wymóg uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a w konsekwencji, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy kompletna analiza zapisów wniosku o dofinansowanie z uwzględnieniem przewidzianych przez system realizacji projektu kryteriów uzasadnia wniosek przeciwny; e) art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy został spełniony wprowadzony tym przepisem wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organy oceny projektów, a w konsekwencji, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy kompletna analiza zapisów wniosku o dofinansowanie z uwzględnieniem przewidzianych przez system realizacji projektu kryteriów uzasadnia wniosek przeciwny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Istota skargi kasacyjnej polega na przytoczeniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniu, przy czym podstawy kasacyjne to wskazanie przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna w tej sprawie sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił przeprowadzone postępowanie i przyjął, że ocena projektu została dokonana zgodnie z prawem. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej winien odpowiadać wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., czyli zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, które przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej powielają zarzuty skargi, a jedynie dodatkowo podniesiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego zarzutu należy wskazać, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczną, samodzielną podstawą kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy z przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy nie wynika, jaki i dlaczego stan faktyczny sprawy sąd przyjął za podstawę orzeczenia. Naruszenie tego przepisu przez WSA Skarżąca upatruje w tym, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieodniesienie się szczegółowo do wszystkich argumentów podniesionych w skardze nie czyni zasadnym tego zarzutu kasacyjnego, albowiem argumentacja Sądu zawarta w zaskarżonym uzasadnieniu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Sąd pierwszej instancji badając przeprowadzenie oceny projektu Skarżącej przez Instytucję Zarządzającą pod kątem zgodności z przepisami prawa uznał, iż nie zostały one naruszone. Tak zarzuty kasacyjne, jak i wcześniejsze zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się do tego, że zdaniem Skarżącej Instytucja Zarządzająca wadliwie przyjęła, że projekt nie spełnia pierwszej przesłanki innowacyjności, tj. że innowacja jest wynikiem współpracy skarżącej spółki z jednostką naukowo-badawczą, a wadliwości tej oceny nie zauważył Sąd. Dla uzasadnienia zarzutu wadliwości oceny projektu w tym zakresie Skarżąca podniosła, że na etapie postępowania odwoławczego Instytucja Zarządzająca zmieniła argumentację niespełnienia tej przesłanki, nadto zdaniem kasatora w zaskarżonej ocenie przyjęto, iż spółka nie spełniła kryteriów, które jej zdaniem nie były przewidziane w przepisach dotyczących programu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym uzasadnieniu na stronie 9-10 szczegółowo odniósł się do tych zarzutów i prawidłowo przyjął, że przedstawione przez Skarżącą dokumenty mające wykazać spełnienie przesłanki 1 innowacyjności projektu mają charakter ogólny, a treść tych dokumentów (umów) nie pozwala na ustalenie, jakie z przewidzianych tam czynności dotyczyły realizacji innowacji zastosowanej w projekcie. Zasadnie więc najpierw organ – Instytucja Zarządzająca, a następnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że Skarżąca nie przedstawiła informacji potwierdzających związek prac wykonywanych przez jednostki naukowo-badawcze, z którymi wiązały się dołączone umowy, z wprowadzaną i wskazaną innowacją. Sąd I instancji zasadnie też ocenił zarzut Skarżącej, uznając go za wadliwy, iż organ nie mógł żądać uzupełnienia dokumentów bądź złożenia wyjaśnień przez stronę na etapie oceny merytorycznej, gdyż w sytuacji jaka była w niniejszej sprawie wezwanie do złożenia wyjaśnienia w tym zakresie, jak chciała skarżąca strona, miałoby merytoryczne uzupełnienie treści wniosku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ubiegający się o dofinansowanie projektu biorącego udział w programie winni zapoznać się dokładnie z obowiązującymi wymogami, czemu służy również Przewodnik po kryteriach wyboru projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Na stronach 43-46 jest szczegółowo opisane kryterium innowacyjności, a na str. 44 wyraźnie wskazano, że "...Przedsiębiorca powinien jednak dokładnie i jednoznacznie opisać współpracę i jednostkę naukowo-badawczą" a także "...wnioskodawca powinien także jednoznacznie opisać związek prac prowadzonych przez jednostkę naukowo-badawczą na jego rzecz z innowacją zastosowaną w projekcie." Również niezasadny jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu braku właściwego uzasadnienia informacji o ocenie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny odniósł się do tego zarzutu, a ocena ta jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa. Jak wynika z protestu i skargi wniesionej przez skarżącego, znane były mu dokładne powody rozstrzygnięcia organu i były one przedstawione w dołączonych mu kartach oceny merytorycznej, a brak przemieszczenia ich do doręczonej stronie informacji o ocenie projektu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż ten brak formalny stanowi podstawę do przyjęcia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i dlatego też podlega ona oddaleniu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.