I SAB/Wa 280/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i [...], ozn. hip. "[...]" inw. Nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej J. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. G. pismem z 3 sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 lipca 2002 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa w związku z art. 12 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa polegające na nierozpoznaniu wniosku oraz wniosła o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł oraz zasądzanie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że pismem z 18 lipca 2002 r. wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub wypłatę stosownego odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość [...]. Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] zawiesił postępowanie o przyznanie odszkodowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. W treści przedmiotowego postanowienia organ wskazał, że na dzień jego wydania wniosek z 18 lipca 2002 r. o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości nie został rozpatrzony. Skarżąca zaznaczyła, że 11 stycznia 2021 r. ponagliła Prezydenta [...] aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku z 18 lipca 2002 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ od momentu wszczęcia postępowania nie podejmuje czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w drodze decyzji, mimo że od złożenia wniosku minęło już przeszło 19 lat. Pomimo upływu znacznego okresu czasu oraz wystosowanego ponaglenia sprawa pozostaje w dalszym ciągu niezakończona. Skarżąca przytoczyła stosowne orzecznictwo oraz stanowisko doktryny odnoszące się do bezczynności organu i podkreśliła, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, bezczynność ma charakter rażący i brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które powyższy stan rzeczy mogłyby w jakikolwiek sposób tłumaczyć. Organ od momentu skierowania wniosku nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy oraz ignoruje przepisy nakładające obowiązek informacyjny, nie podając przyczyn zwłoki oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca podniosła m.in., że przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Suma pieniężna, będąc środkiem nie tylko o charakterze kompensacyjnym, ale również o charakterze dyscyplinującym i represyjnym, której zasądzenie jest dla organu znacznie bardziej dotkliwe niż nałożenie grzywny, podziała na Prezydenta [...] dyscyplinująco, a dla skarżącej spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. W ocenie skarżącej istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy. Skarżąca wskazała ponadto, że nie jest przesłanką usprawiedliwiającą bezczynności organu taka okoliczność jak brak akt sprawy przekazanych sądowi. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że obecnie przed organem prowadzone jest postępowanie administracyjne w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), wszczęte wnioskiem z 18 lipca 2002 r. W toku postępowania podjęto czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji prawidłowej pod względem merytorycznym. Organ zaznaczył, że przy korespondencji z 3 lipca 2020 r. (data wpływu do organu 10 lipca 2020 r.) - jako odpowiedź na wezwanie z 24 kwietnia 2020 r. - strona postępowania załączyła do akt sprawy brakujące dokumenty potwierdzające prawo posiadania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Z tego względu uznać należy, że wniosek został uzupełniony dopiero 10 lipca 2020 r. Uzupełnienie ww. braków nastąpiło po przekazaniu akt sprawy do [...] Urzędu Wojewódzkiego celem rozpoznania ponaglenia, zatem nie było możliwe wydania rozstrzygnięcia jedynie na podstawie akt zastępczych. Do zakończenia postępowania konieczne było ponadto sporządzenie przez geodetę uprawnionego na zlecenie organu analizy geodezyjnej w przedmiocie wkreślenia nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych. Dokument ten wpłynął do organu 8 lutego 2021 r. Prezydent [...] zaznaczył ponadto, że na skutek złożonego ponaglenia materiał dowodowy dotyczący opisanej wyżej nieruchomości [...] jest w posiadaniu organu drugiej instancji do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, co uniemożliwia zakończenie postępowania. Organ wskazał ponadto, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Pomimo przekroczenia terminów ustawowych w sprawie zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające posiadanie miana strony w postępowaniu i analizę geodezyjną, co ze swej istoty miało wpływ na czas toczącego się postępowania. Prezydent zaznaczył, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw skomplikowanych ze względu na historyczny charakter i konieczność poszukiwania dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat. W orzecznictwie wskazuje się, że opóźnienie w realizacji wniosków wynika między innymi z postawy skarżących, których "aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie". W ocenie Prezydenta w świetle treści skargi i okoliczności sprawy, bezzasadne jest również przyznanie sumy pieniężnej, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wnioskiem z 18 lipca 2002 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub wypłatę stosownego odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Po wpłynięciu powyższego wniosku Prezydent podejmował czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, przy czym istotne jest, że podejmowane działania miały na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy odszkodowania za ww. nieruchomość, na co wyraźnie wskazuje analiza znajdujących się w aktach sprawy pism kierowanych do różnego rodzaju podmiotów i instytucji. Przedmiotowe postępowanie (w sprawie ustalenia odszkodowania) zawieszone zostało postanowieniem Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Czynności mające na celu rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego podjęte natomiast zostały dopiero w 2020 r. Jak wynika z akt sprawy pismem z 24 kwietnia 2020 r. wezwano pełnomocnika strony do nadesłania stosownych dokumentów koniecznych do ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony przedmiotowego postępowania. Następnie, po uzyskaniu stosownych informacji, co miało miejsce 10 lipca 2020 r., zlecono wykonanie analizy geodezyjnej w przedmiocie wkreślenia nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych. Dokument ten wpłynął do organu 8 lutego 2021 r. Analiza akt wskazuje, że poza ww. czynnościami Prezydent [...] nie podejmował innych działań mających na celu rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Organ nie informował przy tym strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminach określonych w kpa i przewidywanym terminie jej zakończenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Prezydentowi [...] bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego 18 lipca 2002 r. wniosku. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano Prezydent nie interesował się na bieżąco sprawą, podejmując czynności mające na celu jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie dopiero w 2020 r. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność, tj. do dnia 18 października 2021 r. sprawa nie została załatwiona. Skarga jest więc uzasadniona. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. stopień skomplikowania sprawy, aktywność procesowa strony, czy też fakt przekazania akt sprawy do innego organu czy sądu, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że postępowanie toczy się od 2002 r., pierwsze czynności mające na celu załatwienie złożonego wniosku organ podjął w istocie dopiero w 2020 r. Istotne przy tym jest, że podejmowane czynności miały charakter sporadyczny, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania. Zauważyć jednak trzeba, że z skarżąca nie uzasadniła należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Okoliczności takich nie stanowi powoływana przez skarżąca obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi przedmiotowej sprawy. Z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika natomiast, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne i stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Sąd uznał ponadto, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.