I OSK 1123/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 716/17 w sprawie ze skargi B.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo usytuowania obiektu od krawędzi jezdni oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 716/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo usytuowania obiektu od krawędzi jezdni Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową przyłącza wody i montażem instalacji gazowej, usytuowanego na działce nr [...] k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] dla S.A. zam. w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została poprzedzona zgodą Prezydenta Miasta [...] (wyrażoną pismem z [...] listopada 2015 r. nr [...]) na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 ustawy [z dnia 21 marca 1985 r.] o drogach publicznych [Dz. U. z 2015 r., poz. 460, zm. poz. 774, 870, 1336; dalej udp]. Dnia 24 czerwca 2016 r. do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów wpłynęło pismo B.F. zawierające pytanie, czy inwestorka posiadała zgodę zarządcy drogi na usytuowanie północnej ściany przy drodze gminnej - ul. [...]. Organ powiadomił skarżącego, że taka zgoda była wyrażona. Pismem z 3 sierpnia 2016 r. B.F. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 udp. Wnoszący powziął wiadomość o "wydaniu decyzji" o zgodzie na odstępstwo dnia 15 lipca "2015" [winno być "2016"] r., kiedy doręczono mu pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów. W jego ocenie realizacja przedsięwzięcia będzie miała wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2016 r.) Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...], powołując art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wskazał, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zgoda na przedmiotowe odstępstwo stanowiła czynność materialno-techniczną. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. Wskazało, że organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 a nie art. 61a kpa, ale w istocie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skargę na postanowienie Kolegium złożył B.F. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zgody, o której mowa w art. 43 udp nie można uznać za decyzję administracyjną. Nie rozstrzyga ona bowiem sprawy administracyjnej co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2017 r. poz. 2222" [winno być "2016 r. poz. 1440 ze zm."]) "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Ten ostatni przepis stanowi, że "wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej". Przepis powyższy jasno wskazuje, że odmowa wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze publicznej w odległości mniejszej niż określona w przepisach następuje w drodze decyzji. A contrario należy przyjąć, że w przypadku wyrażenia zgody forma decyzji administracyjnej nie znajduje tu zastosowania. W wyroku z 19.4.2012 r. II OSK 2252/10 NSA uznał, że "jedynie odmowa zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przybiera postać decyzji administracyjnej". Biorąc pod uwagę powyższe, w pełni zgadzając się z argumentacją stanowiska Kolegium, skład orzekający uznał, że zarzut skargi jest niezasadny. Żądanie wznowienia postępowania "zakończonego" czynnością nie będącą decyzją administracyjną ani postanowieniem, w świetle art. 145 § 1 in principio kpa było niemożliwe. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia (k. 32, 45-48 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł B.F., reprezentowany przez adw. R.K. Zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 716/17, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "1985 r. nr 14 poz. 60" ze zm.) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, jakoby czynność mająca na celu wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 "§" [winno być "ust."] 1 udp nie była decyzją administracyjną. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 57-62 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 71 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, zm. 2200), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżący kasacyjnie stawia wyłącznie zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zatem stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 149 § 3 kpa, mimo że ten właśnie przepis został prawidłowo wskazany w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa odmowy wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a Sąd I instancji tę podstawę rozstrzygnięcia trafnie aprobował. Tylko skuteczne podważenie w skardze kasacyjnej prawidłowości aprobowania przez Sąd I instancji zastosowania przez Kolegium w kontrolowanej sprawie art. 149 § 3 kpa mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem skargi z 28 czerwca 2017 r. do Sądu I instancji było postanowienie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, nie zaś czynność materialno-techniczna z [...] listopada 2015 r., błędnie postrzegana przez skarżącego jako decyzja administracyjna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "1. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rejestracja bezrobotnego jest czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją administracyjną. Dopiero gdy organ ustali, że strona nie spełnia warunków uznania za bezrobotnego, wydaje decyzję administracyjną" (wyrok NSA z 9.6.1992 r. SA/Wr 534/92, ONSA 1993/4/92 - dalej wyrok SA/Wr 534/92, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2003, s. 659, nb 12 do art. 149). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149). Zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "1985 r. nr 14 poz. 60" ze zm.) postawiony został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazuje art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu pierwotnym ("ze zmianami", które to brzmienie zastąpił dnia 29 sierpnia 2000 r. jednolity tekst Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838), gdy tymczasem wzorcem kontroli winny być powołane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 (który wszedł w życie dnia 9 września 2016 r.), ze zm. poz. 1920, 1948, 2255, z 2017 r., poz. 191) - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia. Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się luki prawnej w braku użycia przez ustawodawcę w art. 38 ust. 3 udp terminu "wyłącznie", gdy termin ten użyty został przez ustawodawcę w art. 43 ust. 2 udp, odsyłającego do art. 38 ust. 3 udp. Tymczasem organy administracji publicznej orzekają nie na podstawie przepisów, lecz norm prawnych, prawidłowo dekodowanych z przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa). Prawidłowa wykładnia art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i celowościowej, prowadzi do rezultatu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Dla wnioskowania a contrario nie jest konieczne ponowne użycie terminu "wyłącznie" w art. 38 ust. 3 udp, skoro termin ten został użyty w art. 43 ust. 2 udp, stanowiącym w zdaniu 2 "Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jedynie odmowa zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przybiera postać decyzji administracyjnej (wyrok z 19.4.2012 r. II OSK 2252/10). Rezultat zaprezentowanej wykładni wzmacnia posłużenie się przez ustawodawcę koncepcją milczącej zgody (art. 38 ust. 2 zd. 1 i 2 udp). W kontrolowanej sprawie nie doszło do milczącej zgody, skoro zarządca drogi udzielił zgody w drodze czynności materialno-technicznej czternastego dnia od dnia wpłynięcia wniosku z 12 listopada 2015 r. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu blisko 40 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10/169). Stanowisko zaprezentowane w wyroku SA 1163/81 miało na celu ochronę strony wnoszącej wniosek, nie zaś ochronę organu administracji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2, 2a i 3 ppsa, owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną. Decyzją nie jest czynność materialno-techniczna. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 542-543, nb 5). Pismo z [...] listopada 2015 r. nie jest decyzją i w stanie prawnym obowiązującym w 2015 r. nie przysługiwało odeń odwołanie; nie zawiera też koniecznego dla decyzji pouczenia o odwołaniu bowiem jest czynnością materialno-techniczną (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. 2017, s. 706 nb 3; odpowiednio – wyrok NSA z 7.7.1992 r., SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak OSP 1993/9/178, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002 s. 674 uw. 11). Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie utrudnionego dostępu skarżącego do światła dziennego; zbliżenie jednej ze ścian rozbudowanego budynku do zewnętrznej krawędzi drogi gminnej jako pozostające "w wyraźnej sprzeczności z dotychczasową zabudową tego miejsca" (s. 2 skargi kasacyjnej), mogły być skutecznie podnoszone w odrębnych postępowaniach – w szczególności w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie mogły być przedmiotem badania w kontrolowanej sprawie. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.