II OSK 1091/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1335/10 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/10, na skutek skargi Z. P., uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), powoływana dalej jako "ustawa o kombatantach", pozbawił uprawnień kombatanckich Z. P. wskazując, iż ww. brał udział w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w walkach z niepodległościowym podziemiem, co było przyczyną przyznania uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. P. wskazał, że uprawnienia kombatanckie nabył nie tylko z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej, ale także "z tytułu przebywania w obozie hitlerowskim w [...]". Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, iż Z. P. odbywając służbę wojskową wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 21 czerwca 1948 r. do 9 kwietnia 1949 r. Według organu fakt przebywania w obozie musi pozostać bez wpływu na wynik sprawy, albowiem najistotniejsze znaczenie ma ustalenie, że skarżący, jako osoba wykonująca określonego rodzaju czynności podczas służby w szeregach KBW, nie może uzyskać uprawnień kombatanckich zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Z. P. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 7 i 8 kpa – poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, a przez to interesu społecznego, z uwagi na niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu "pozytywne" załatwienie sprawy i przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem pominięto fakt jego pobytu w obozie pracy w P., która to okoliczność stanowi samodzielną przesłankę uzyskania uprawnień kombatanckich i art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, że jak wynika z decyzji Zarządu Wojewódzkiego ZBOWiD w Toruniu z dnia [...] kwietnia 1989 r., skarżącemu przyznano uprawnienia kombatanckie z uwagi na fakt, iż "ww. był więźniem obozu w Potulicach oraz brał udział w utrwalaniu władzy ludowej po wyzwoleniu w szeregach KBW". Przy czym w obozie przebywał od 9 grudnia 1943 r. do 21 stycznia 1945 r., a więc przez ponad jeden rok, zaś służbę wojskową odbywał w ramach powszechnego poboru od 21 czerwca do 31 grudnia 1948 r., tj. ponad pół roku. Tym samym uznać należało, że podstawą przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich nie była wyłącznie jego działalność jako uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Z przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach wynika natomiast, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944–1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", przy czym jednocześnie w dalszej części tego przepisu ustawodawca dopuszcza pewne wyjątki. Z treści tego przepisu można wyprowadzić zatem wniosek, że "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy (...)" zachowuje uprawnienia kombatanckie, jeżeli ma te uprawnienia z innych tytułów określonych w ustawie. Sąd wskazał, że w toku postępowania o pozbawienie przyznanych uprzednio uprawnień kombatanckich, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie przekonywało o bezstronności organów administracji, dla których istotnym wskazaniem powinna być zasada wyrażona w art. 8 kpa. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawnego P. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach polegającą na: 1) niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten może mieć zastosowanie do oceny sytuacji prawnej skarżącego, podczas gdy ostateczną decyzją został on pozbawiony uprawnień kombatanckich na mocy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, a Sąd nie zanegował prawidłowość podanej przez organ podstawy prawnej; 2) niewłaściwym przyjęciu, że osoba, która w latach 1948-1950 pełniąc służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, której wykazano, że podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, może zachować uprawnienia kombatanckie z innego, aniżeli utrwalania władzy ludowej tytułu na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, pomimo istnienia podstaw do pozbawienia takiej osoby uprawnień kombatanckich w oparciu o nakaz wypływający z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 25 ust. 1 ustawy o kombatantach wprowadza generalną zasadę, że osoby które przed wejściem w życie tej ustawy otrzymały uprawnienia kombatanckie zachowują je, jednakże w ust. 2 ustawodawca przewidział sytuacje, które uzasadniają pozbawienie tych uprawnień. I tak w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy wprowadzono katalog zachowań, których dopuszczenie się przez osobę weryfikowaną determinuje decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Z kolei w pkt 2 tego przepisu przewidziano sytuację, w której przed wejściem w życie ustawy mogło dojść do przyznania uprawnień kombatanckich z tytułów wymienionych w jego treści (m. in. z tytułu utrwalania władzy ludowej), jednak w takim przypadku dopuszczono zachowanie uprawnień kombatanckich, jeśli weryfikowana osoba uczestniczyła w Wojnie Domowej w Hiszpanii albo służyła jako żołnierz z poboru w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r., bądź jeśli uprawnienia otrzymała z tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Zdaniem organu pkt 1 przepisu wprowadza katalog zachowań, których popełnienie uniemożliwia zachowanie uprawnień, zaś pkt 2 odnosi się wyłącznie do takich przypadków, do których nie będzie miał zastosowania pkt 1. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pozbawił skarżącego uprawnień właśnie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach, natomiast Sąd nie zbadał prawidłowości zastosowania tego przepisu. Sąd nie podjął ponadto nawet próby zanegowania, że skarżący w latach 1948-1950 pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego i brał udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Spełnienie natomiast takiej przesłanki zawsze będzie determinować organ do wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, chyba że zaistnieją okoliczności o których mowa w art. 21 ust. 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna wniesiona przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten stosuje się w ustalonym stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ i przyjęte za podstawę decyzji w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Nie zostały one również zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Materiał dowodowy wskazuje, że Z. P. podczas pełnienia służby wojskowej w KBW wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. A zatem skutecznie wskazano jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J. P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2006, s. 367). Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie natomiast polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z uzasadnienia powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika, że skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia prawa w tym, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach może być w okolicznościach faktycznych sprawy stosowany w sytuacji, gdy Z. P. został pozbawiony uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, a Sąd nie zakwestionował prawidłowości podanej przez organ administracji podstawy prawnej. Tak sformułowany zarzut należy w pełni podzielić. Zaskarżonym wyrokiem bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich nie odnosząc się w ogóle do prawidłowości zastosowania przez organ przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwsza zostały wydane na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Zgodnie z tymi przepisami pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c, tj. takie, którym nie przysługują uprawnienia kombatanckie z powodu zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność poddanych jego kognicji aktów administracyjnych bada, czy przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Badanie legalności wydanych rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie powinno sprowadzać się zatem do zbadania legalności zastosowania przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć przez organ administracyjny, a mianowicie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji poczynił jakiekolwiek rozważania prawne w tym zakresie. Sąd poprzestał jedynie na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że odmowa przyznania uprawnień kombatanckich nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego, nie precyzując, które przepisy ustawy o kombatantach zostały naruszone. Przy czym nie jest jasne, czy w ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie decyzji na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach jest zgodne z prawem, ale należy dodatkowo zastosować przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, czy jednak przepisy te nie mogły stanowić w okolicznościach sprawy podstawy prawnej decyzji, gdyż należało wydać decyzję wyłącznie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnioskować, że Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 – 1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię jest zasadny, pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie stanowił podstawy kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni art. 25 ust. 2 pkt ustawy o kombatantach przyjmując, że "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" zachowuje uprawnienia kombatanckie, jeżeli ma te uprawnienia z innych tytułów określonych w tej ustawie. Wskazać należy, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego (KBW) został zaliczony przez Sąd Najwyższy do aparatu bezpieczeństwa publicznego (uchwała 7 sędziów SN z dnia 7 maja 1992 r., sygn. akt II UZP 7/91, OSNC APU 1992, nr 10, poz. 174, a także przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., sygn. T 15/93, OTK 1994, nr 1, poz. 4 oraz w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 536/05, LEX nr 194856). Natomiast w świetle art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c cyt. ustawy o kombatantach, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcje w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne, związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też, tym osobom nie przysługują uprawnienia kombatanckie z żadnych tytułów. Niniejsza sprawa dotyczy uprawnień kombatanckich, które należą co do zasady do kategorii spraw ściśle związanych z osobą zmarłego. Niemniej jednak zgodnie z art. 20 ust. 3 powoływanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. przysługują one również wdowom i wdowcom po zmarłych kombatantach. W związku z tym, że Z.P. zmarł 17 września 2011 r. (odpis skrócony aktu zgonu k - 28 akt sądowych) w jego miejsce wstąpiła wdowa J. P., prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.