I OW 193/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Nowotarskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Nowatorskim a Miastem Poznań w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka J. O. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto Poznań jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. Powiat Nowotarski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Miastem Poznań o wskazanie organu jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka J. O. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Sąd Rejonowy w Nowym Targu Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt III Nsm [...], ograniczył władzę rodzicielską G. A. O. nad jego małoletnią córką J. D. O. poprzez ustanowienie dla małoletniej dziewczynki spokrewnionej rodziny zastępczej w osobach jej dziadków macierzystych S. i J. Ch. zamieszkałych na terenie Powiatu Nowotarskiego. Z informacji uzyskanych bezpośrednio od S. i J. Ch. wynika, że matka biologiczna dziewczynki, B. C. zmarła 29 października 2015 r. Przed śmiercią cały czas mieszkała ze swoimi rodzicami i sama opiekowała się córką. Ojciec biologiczny dziecka mieszka na stałe w Poznaniu przy ul. [...]. Nie sprawował bezpośrednio opieki nad dzieckiem, ponieważ opiekę nad J. O. sprawowała jej matka, a po śmierci matki dziewczynka pozostawała pod opieką dziadków. Dziadkowie jednakże nigdy wcześniej nie byli i nie są opiekunami prawnymi dziecka. Ojciec biologiczny uznał dziecko, regularnie kontaktuje się z córką i łoży zasądzone na nią alimenty w kwocie 1.000,00 zł miesięcznie. Przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej G. O. posiadał pełnię władzy rodzicielskiej nad córką, pomimo że dziecko przebywało w miejscu zamieszkania dziadków macierzystych. Powiat Nowotarski wskazał, że zgodnie zatem z art. 26 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. A zatem, pomimo że małoletnia J. O. nie pozostawała pod bezpośrednią opieką ojca biologicznego to przed ustanowieniem dla niej rodziny zastępczej w osobach S. i J. Ch., G. O. posiadał pełnię władzy rodzicielskiej nad córką. Rozróżniając zatem miejsce faktycznego pobytu dziecka od miejsca zamieszkania w prawnym znaczeniu tego określenia, organ stanął na stanowisku, że w art. 26 K.c. chodzi o prawne miejsce zamieszkania, które w stosunku do dziecka jest miejscem zamieszkania określonym ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa. Miejsce pobytu dziecka w znaczeniu faktycznym nie powoduje zatem zmiany prawnego miejsca zamieszkania dziecka, którym w dalszym ciągu jest miejscowość, w której zamieszkują rodzice dziecka, nie zaś konkretne mieszkanie. W przedmiotowej sprawie małoletnia J. O. przebywała przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej w powiecie nowotarskim w Szczawnicy u S. i J. C., ale jej miejscem zamieszkania był Poznań, w którym mieszka jej ojciec biologiczny, a nie miejscowość Szczawnica. Ojciec dziecka, co prawda nie sprawował osobistej opieki nad córką, jednakże dziecko pozostawało pod wyłączną jego władzą rodzicielską, gdyż rodzina zastępcza została utworzona dopiero pięć miesięcy po śmierci matki. Odnosząc powyższe do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 191 ust. 5 określającego, że "powiat na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4 porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2". W imieniu Starosty Powiatu Nowotarskiego, Dyrektor PCPR w Nowym Targu uznając Miasto Poznań jako właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania J. O. w rodzinie zastępczej, przesłał w dniu 6 czerwca 2016 r. wzór w/w porozumienia. W dniu 9 sierpnia 2016 r., PCPR W Nowym Targu otrzymało z Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miasta Poznania pismo, z treści którego wynika, że Miasto Poznań nie jest właściwe do ponoszenia kosztów za pobyt małoletniego dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. W swojej odpowiedzi Wydział ten uzasadnia, że dziecko przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej mieszkało wraz z matką na terenie Powiatu Nowotarskiego i z tego względu należy uznać Powiat Nowotarski jako właściwy do ponoszenia kosztów. Natomiast brak jest jakiegokolwiek odniesienia do faktu, że - zgodnie z art. 26 K.c. - miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było Miasto Poznań będące miejscem zamieszkania ojca biologicznego G. O. - któremu jako opiekunowi w tamtym czasie - do dnia wydania postanowienia Sądu - przysługiwała władza rodzicielska wobec w/w dziecka. Odpis wniosku został doręczony Prezydentowi Miasta Poznania w dniu 14 września 2016 r., ale Miasto Poznań nie złożyło odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J. O. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Stosownie do art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), wydatki związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Z uwagi na to, że przepisy powołanej ustawy nie określają w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", niezbędnym jest zastosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego. Przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej Kodeks cywilny rozumie miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.). Jednakże w sposób odrębny od powyższego ustawodawca zdefiniował miejsca zamieszkania dziecka jako, w przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). W sytuacji zaś, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 K.c.). Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie ustalenia wymaga miejsce zamieszkania małoletniej. Miejsca zamieszkania małoletniej nie można ustalić w oparciu o przesłanki określone w art. 25 K.c., skoro ustawodawca wprowadził do ustawy przepisy szczególne, służące do określenia miejsca zamieszkania dziecka. W takiej sytuacji przepis szczególny wyklucza stosowanie przepisu ogólnego. Z cytowanych wyżej przepisów szczególnych jasno wynika, iż w sytuacji gdy dziecko pozostaje pod wyłączną władzą rodzicielską jednego z rodziców, jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego rodzica. Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 26 § 2 K.c., nie przewiduje sytuacji gdy dziecko faktycznie nie zamieszkuje wraz z rodzicem sprawującym władzę nad małoletnim. Zatem na ustalenie miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica nie ma wypływu to czy dziecko faktyczne zamieszkuje z tym rodzicem. W niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w rodzinie zastępczej, jeden z rodziców małoletniej nie żył, zaś drugiemu została ograniczona władza rodzicielska dopiero postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., tj. tym samym postanowieniem, którym ustanowiono małoletniej spokrewnioną rodzinę zastępczą. W rezultacie przed ustanowieniem małoletniej rodziny zastępczej pozostawała ona pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica – ojca. Skoro zatem jedyny sprawujący władzę rodzicielską nad J. O. rodzic, zamieszkuje w Poznaniu, to w rezultacie uznać należy, że Poznań był także miejscem zamieszkania pozostającej pod jego władzą córki przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W konsekwencji w niniejszej sprawie to Miasto Poznań jest podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Końcowo należy wskazać, że stosownie do treści art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Niespójność użytych w tych przepisach pojęć, nie stoi na przeszkodzie uznaniu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 191 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazał Miasto Poznań, jako organ właściwy w sprawie.