II SA/Bk 703/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie posiłku z programu "Posiłek w szkole i domu" uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] lipca 2021 r. nr [...], którą odmówiono R. Z. przyznania za miesiące maj i czerwiec 2021 r. pomocy w formie posiłku z programu "Posiłek w szkole i w domu" dla syna M. Z. przebywającego w Bursie Szkolnej w B. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. R. Z. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy G. o "przyznanie i pokrycie w całości obiadów w szkole i zakwaterowanie syna M. Z. w bursie szkolnej w B.". Wskazała, że za maj 2021 r. za wyżywienie i pobyt do zapłaty pozostaje kwota 210, 77 zł a za czerwiec 2021 r. – 283, 83 zł. W oświadczeniu z [...] czerwca 2021 r. wnioskodawczyni sprecyzowała prośbę jako wniosek o "pomoc w postaci pokrycia kosztów dożywiania syna M. w Bursie Szkolnej w B. za m-c maj i czerwiec 2021 r. oraz zasiłek celowy który przekaże na pokrycie kosztów zakwaterowania syna M. w ww. Bursie. Koszt do zapłaty za Bursę wynosi 494, 60 zł". W dniu [...] lipca 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że R. Z. mieszka wraz z D., W. i K. Z., lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe z trójką dzieci - K., M. oraz P.. Wraz z dziećmi zajmuje jeden, niewielki pokój oraz korzysta wspólnie z łazienki i kuchni. Syn P. umieszczony jest od [...] kwietnia 2021 r. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w Z. W okresie [...] stycznia 2021 r. – [...] maja 2021 r. wnioskodawczyni była zatrudniona w Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G., od [...] maja 2021 r. pozostaje zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz renty rodzinnej. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy G. odmówił R. Z. przyznania, za miesiące maj i czerwiec 2021 r., pomocy w formie posiłku z programu "Posiłek w szkole i w domu" dla M. Z. przebywającego w Bursie Szkolnej w B. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 36 pkt 1 lit. "j" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 876 ze zm.), dalej: u.p.s., a także uchwałę Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007) i § 1 uchwały nr 23/III/18 Rady Gminy G. z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 28 grudnia 2018 r. poz. 5431). Powodem odmowy przyznania pomocy było przekroczenie kryterium dochodowego. Organ wyliczył, że w maju 2021 r. wnioskodawczyni uzyskała łączny dochód w kwocie 4 989, 24 zł, na który składa się: wynagrodzenie za pracę - 2830,89 zł, renta rodzinna - 1 110,88 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego – z 3,4008 ha powierzchni przeliczeniowej (3,4008 ha x 308,00 zł = 1 047,47 zł). Dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1 663,07 zł, podczas gdy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 528 zł (zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Organ także ustalił, że kryterium ustawowe dla trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 1 584,00 zł, a podwyższone do 150 % wynosi 2 376,00 zł. Jednak i to podwyższone kryterium przekroczono, o kwotę 2 613,22 zł, co wyklucza przyznanie pomocy w formie posiłku. Odwołanie złożyła R. Z. Wskazała, że czuje się pokrzywdzona, bowiem niesłusznie umieszczono jej syna P. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Aby zawalczyć o syna zrezygnowała z pracy podjętej w styczniu 2021 r. GOPS odmówił jej także zasiłku na syna M. , mimo że obowiązana jest pokryć koszty wyżywienia i pobytu w Bursie Szkolnej. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy po dokonaniu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej identycznie jak organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że warunkiem przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest pozostawanie w kręgu osób potrzebujących pomocy oraz spełnienie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 528 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie przysługuje R. Z. zasiłek celowy w formie posiłku z programu "Posiłek w szkole i domu" dla M. Z. w Bursie Szkolnej w B. za miesiąc maj i czerwiec 2021 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Łączny dochód osiągnięty przez R. Z. w miesiąc kwietniu i maju, a więc miesiącach poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 4.989,24 zł. Na dochód ten składa się: dochód z pracy zarobkowej - 2 830,89 zł, renty rodzinnej – 1 110,88 zł oraz z gospodarstwa rolnego - 1047,47 zł. Kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny to kwota 1584,00 zł. Organ rozważył przyznanie pomocy na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019 - 2023 r. (M. P. z 2018 r., poz. 1007) oraz na podstawie § 1 uchwały nr 23/III/18 Rady Gminy G. z dnia 21 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 5431) w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. W regulacjach tych podwyższono do 150 % kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. uprawniające do przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Kolegium wskazało, że na tej podstawie kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy w formie posiłku dla rodziny odwołującej się wynosi 2 376,00 zł. Zdaniem organu, dochód R. Z. przekracza również i to kryterium o kwotę 2 613,24 zł (4 989,24 zł – 2 376,00 zł). Dlatego świadczenie nie przysługuje. Skargę na decyzję SKO w Ł. złożyła do sądu administracyjnego R. Z.. Wywiodła, że w maju 2021 r. utraciła dochód, zatem nie powinien on być wliczony do dochodu uwzględnianego na potrzeby orzeczenia o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej. Wskazała, że od 1 czerwca 2021 r. ustalenie jej dochodu powinno uwzględniać świadczenie wychowawcze na syna M. , wstrzymanie zasiłków oraz renty rodzinnej na dwoje dzieci, wstrzymanie świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko w związku z umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej (wyjaśniła, że dziecko to przebywa u niej w okresie urlopowania). Wskazała, że zwróciła się o pomoc finansową na pokrycie kosztów wyżywienia syna M. w Bursie Szkolnej w maju i czerwcu 2021 r. Jest obecnie osobą bezrobotną, poszukującą pracy. Wszystkie prośby o zasiłki są rozpatrywane negatywnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 28 września 2021 r. skarżąca podkreśliła utratę dochodu z pracy w maju 2021 r. (k. 17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest określenie przedmiotu żądania przez wnioskodawcę i związanie organu treścią wniosku. Wynika to z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczy przy tym nie tylko ustalenia okoliczności stanowiących przesłanki rozstrzygnięcia, ale też ustalenia przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie. W sprawie niniejszej budzi wątpliwość kwalifikacja wniosku przez organy. Składając wniosek [...] czerwca 2021 r. skarżąca sformułowała prośbę jako "pokrycie całości obiadów w szkole i zakwaterowanie syna" i wskazała kwoty, jakie jest zobowiązana z tego tytułu uiścić za miesiące maj i czerwiec 2021 r. W sprecyzowaniu wniosku (oświadczenie z [...] czerwca 2021 r.) doprecyzowała żądanie jako "pomoc w postaci pokrycia kosztów dożywiania" w łącznej kwocie za dwa miesiące 494, 60 zł. Organy obydwu instancji rozpoznały wniosek jako żądanie przyznania świadczenia niepieniężnego w formie posiłku, co budzi zastrzeżenia (Wójt w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 36 pkt 1 lit. "j" u.p.s. w sytuacji, gdy świadczenie niepieniężne w formie posiłku, którego przyznania organ odmówił, reguluje punkt 2 lit. "j" tego przepisu). Zdaniem sądu, data składania wniosku (14 czerwca 2021 r.), okres nim objęty, który w znacznie części już wówczas upłynął (maj-czerwiec 2021 r.) oraz sposób sformułowania żądania jako "pokrycie kosztów" ze wskazaniem konkretnej kwoty uprawniają do konkluzji, że przedmiotem żądania skarżącej nie było przyznanie pomocy w formie posiłku jako świadczenia niepieniężnego (okres możliwego skorzystania z tego świadczenia upłynął), ale o przyznanie pomocy w formie pieniężnej, tj. przyznanie sumy na uiszczenie zaległości czyli świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów posiłku. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił i nie ocenił w kontekście przewidzianych prawem form pomocy związanych z pokryciem zapotrzebowania na posiłek. Tymczasem zgodnie z art. 36 pkt 1 i 2 u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej mogą być świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy oraz świadczenia niepieniężne, w tym posiłek. Zgodnie z § 1 uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. poz. 1007), a także zgodnie z treścią Wstępu oraz rozdziału III. "Moduły programu", część III.1.1. załącznika do tej uchwały, ustanowiono wieloletni rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023; przewidziano w nim wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Powyższe oznacza, że sposoby pomocy "żywnościowej" posiadają postać posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Należy to mieć na uwadze rozpatrując prośbę skarżącej o "pokrycie kosztów wyżywienia" w określonej, precyzyjnie wskazanej kwocie. Niezależnie od powyższego, zdaniem sądu, organ niewyczerpująco ustalił i wypowiedział się odnośnie spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego. Trafnie wskazał art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustanawiający kryterium dochodowe na osobę w rodzinie jako 528 zł, trafnie powołał się na możliwość podwyższenia tego kryterium wynikającą z ww. uchwały Rady Ministrów oraz uchwały nr 23/III/18 Rady Gminy G. z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 5431), jednak nie uwzględnił w całości treści art. 8 ust. 3 u.p.s. Tymczasem zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji, organ uwzględnił dochód skarżącej z maja 2021 r., na który składały się: wynagrodzenie za pracę w kwocie 2 830, 99 zł, renta rodzinna – 1 110, 88 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego – 1047, 47 zł (3, 4008 ha x 308 zł – art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1358). Ustalił więc dochód z maja 2021 r. na kwotę 4 989, 24 zł. Jednak skarżąca od 1 czerwca 2021 r. jest osobą bezrobotną z uwagi na zakończenie stosunku pracy oraz – jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Prezesa KRUS (k. 5, 20) od 1 czerwca 2021 r. - wstrzymano jej "dalszą wypłatę" renty rodzinnej na syna P. przebywającego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w Z. w związku czym otrzymuje od tej daty rentę rodzinną na dwoje pozostałych dzieci M. i K. w kwocie 1250, 88 zł. Zdaniem sądu, w opisanej sytuacji nastąpiła – jak trafnie podnosi skarżąca – utrata dochodu wymagająca uwzględnienia drugiej części przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. i obliczenia dochodu nie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (w sprawie – maj 2021 r.) ale z miesiąca jego złożenia (czerwiec 2021 r.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako utrata dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. powinna być kwalifikowana także utrata (w całości) jednego z jego źródeł (vide w szczególności II SA/Op 207/16 oraz powołane tam orzecznictwo dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Organom umknęło powyższe, gdy tymczasem powinny rozważyć w stanie faktycznym sprawy konieczność ustalenia dochodu z miesiąca złożenia wniosku wobec utraty co najmniej jednego źródła dochodu, czyli wynagrodzenia za pracę. Wymaga to ponownego przeliczenia dochodu skarżącej i jej rodziny według reguł uwzględniających w całości treść art. 8 ust. 3 u.p.s., bowiem ustalenia dotychczasowe pomijają tę treść naruszając ten przepis przez błędne jego zastosowanie. Zdaniem sądu, opisane wyżej uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w szczególności ustalenie dochodu skarżącej z pominięciem utraty wynagrodzenia za pracę zawyża ten dochód. Działanie organów naruszyło więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem organy pomijając pełną treść art. 8 ust. 3 u.p.s. błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy odnośnie kluczowej okoliczności – spełnienia kryterium dochodowego. Sąd stwierdził konieczność uchylenia wyłącznie decyzji zaskarżonej, bowiem zakres dodatkowych i niezbędnych ustaleń nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mieści się w granicach wskazanych w art. 136 K.p.a. (uzupełniające postępowanie wyjaśniające). Nadto, organ odwoławczy jest również organem merytorycznym a nie wyłącznie kasacyjnym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium uwzględni ocenę prawną sądu, rozważy charakter żądania skarżącej z [...] czerwca 202 r. oraz prawidłowo zastosuje art. 8 ust. 3 u.p.s., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a., w tym wyjaśni stronie wszystkie elementy wchodzące w pojęcie dochodu i podlegające oraz niepodlegające odliczeniu zgodnie z art. 8 u.p.s. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżąca z mocy ustawy była zwolniona z ich ponoszenia (art. 239 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.).