VII SA/Wa 2228/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak: O/PO.Z-3.438.4.2022.4.EP w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 15 lipca 2022r. znak: O.PO.Z-3.438.4.2022.3.ep; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: O/PO.Z-3.438.4.2022.4.EP z 29 sierpnia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z 15 lipca 2022 r. znak: O.PO.Z-3.438.4.2022.3.ep w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Wójt Gminy R. pismem z 8 kwietnia 2022 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych fragmentów obrębu R. (dalej: MPZP). Teren objęty projektowanym planem położony jest przy drodze krajowej nr [...], administrowanej przez GDDKiA. Postanowieniem nr O.PO.Z- 3.438.4.2022.1.ep z 29 kwietnia 2022 r. organ odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 23 czerwca 2022 r. Wójt Gminy R. ponowił swój wniosek uzgodnienie ww. MPZP. 2.2. Postanowieniem z 15 lipca 2022 r. znak: O.PO.Z-3.438.4.2022.3.ep organ odmówił uzgodnienia projektu MPZP, powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 17 pkt 6 lit. "b" oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 20 pkt 1 i art. 35 ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że tereny oznaczone na arkuszach MPZP: 1.2, 1.3, 1.4, 1.6 oraz 1.7 położone są przy drodze krajowej nr 39, administrowanej przez GDDKiA. Z uwagi na fakt, iż na przestrzeni lat nastąpił wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej nr 39 oraz na zmieniające się przepisy prawa stwierdzono, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi R. z 2004 r. stał się już nieaktualny. Dlatego też, w związku z opracowywaniem przez Gminę R. nowego planu miejscowego dla części terenów we wsi R., zarządca drogi krajowej analizuje planowane zagospodarowania obszarów objętych tym planem oraz ich wpływ na ruch drogowy oraz jego bezpieczeństwo w oparciu o aktualne przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze organ podniósł (w zakresie sposobu obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych na arkuszach nr 1.6 i 1.7), że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej "MN" i mieszkaniowo- usługowej "MN/U" w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] (arkusz 1.6) wiąże się z koniecznością przebudowy istniejącego układu drogowego w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...]. Wielkość obszaru przeznaczonego pod ww. zabudowę będzie miała znaczący wpływ na ruch drogowy w obrębie przedmiotowego skrzyżowania, dlatego też konieczna jest jego rozbudowa o dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających lewo. Analizowany projekt MPZP zakłada również lokalizację zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów lub usług na terenach oznaczonych symbolami "1.P/U" i "2.P/U" (arkusz 1.7) wzdłuż ul. [...] (droga 3.KDL), która posiada włączenie do drogi krajowej nr [...]. Ponadto w granicach objętych projektem planu znajduje się działka nr [...], przeznaczona pod drogę lokalną "1.KDL" (arkusz 1.7), której włączenie do drogi krajowej nr [...] znajduje się w obrębie skrzyżowania z ul. [...]. Z uwagi na zwiększenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę generującą wzmożony ruch pojazdów ciężkich oraz lokalizację drogi lokalnej w obrębie włączenia ul. [...] do drogi krajowej, konieczna jest korekta układu komunikacyjnego w obrębie tego skrzyżowania. 2.2.2. Organ podniósł, że z uwagi na fakt, iż Gmina R. jest w trakcie opracowania dokumentacji projektowej dla przedsięwzięcia: "Rozbudowa dróg gminnych wraz z przebudową płyty rynku w miejscowości R.", obejmującego m.in przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] i z ul. [...], w projekcie MPZP należałoby uwzględnić konieczność rozbudowy tych skrzyżowań o dodatkowe pasy ruchu, staraniem i na koszt Gminy R. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 u.d.p., "koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania (...) ponosi zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy takiego skrzyżowania". W związku z powyższym GDDKiA poinformował, że Wójt Gminy R. w pierwszej kolejności winien wystąpić do GDDKiA z inicjatywą spisania odpowiedniej umowy, określającej warunki na jakich winna nastąpić omawiana powyżej rozbudowa układu komunikacyjnego na terenie wsi R. Ponadto Gmina R. winna przedłożyć do uzgodnienia koncepcję rozbudowy ww. skrzyżowań, uwzględniającą ww. rozwiązania komunikacyjne. Dopiero po spełnieniu powyższego, organ uzgadniający będzie mógł poddać ponownej analizie projekt MPZP. 2.2.3. Dodatkowo organ podniósł, że część obszarów objętych projektem planu, oznaczonych na arkuszu nr 1.6, położona jest poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W związku z powyższym dla terenu oznaczonego symbolem "4.MN/U" należy wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Dla pozostałych terenów, zlokalizowanych w terenie zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy winna zostać wyznaczona w odległości min. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. 2.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Wójt Gminy R. podtrzymał żądanie uzgodnienia projektu MPZP oraz wyjaśnił, że projekt ten spełnia wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej. 2.4. Zaskarżonym postanowieniem znak: O/PO.Z-3.438.4.2022.4.EP z 29 sierpnia 2022 r. GDDKiA utrzymał w mocy ww. postanowienie z 15 lipca 2022 r. 2.4.1. W jego uzasadnieniu organ odwołał się do twierdzeń Wójta, który uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu w zakresie lokalizacji skrzyżowań z drogą krajową nr [...] zarówno w przypadku skrzyżowania z ul. [...] jak i ul. [...] (w tym włączenie działki nr [...], obręb R.), odtwarza zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., przyjętego uchwałą nr [...] z [...] lipca 2004 r. GDDKiA stwierdził w związku z tym, że z uwagi na fakt, iż na przestrzeni lat 2005-2020 nastąpił wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] o ok. 38,5% oraz na zmieniające się przepisy prawa, to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi R. z 2004 r. stał się nieaktualny. Dlatego też, w związku z opracowywaniem przez Gminę R. nowego planu miejscowego dla części terenów we wsi R., organ przeanalizował planowane zagospodarowania obszarów objętych tym planem oraz ich wpływ na ruch drogowy, a także jego bezpieczeństwo w oparciu o aktualne natężenie ruchu i przepisy prawa. Odnosząc się do obowiązującego planu z 2004 r., GDDKiA wskazał, że dla terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, zlokalizowanych w sąsiedztwie ul. [...] (załącznik 1.6) w obowiązującym planie miejscowym wyznaczone zostały dwa skrzyżowania dróg dojazdowych z drogą krajową nr [...] (istniejące z ul. [...] oraz nowoprojektowane). Aktualna wersja planu miejscowego zakłada skumulowanie pojazdów z planowanych do zagospodarowania terenów na jednym, istniejącym skrzyżowaniu z ul. [...], dlatego też istnieje konieczność jego rozbudowy o dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo. Natomiast zwiększenie terenów produkcyjno-usługowych na działkach zlokalizowanych w rejonie ul. [...] (załącznik 1.7) w stosunku do obowiązującego planu z 2004 r. wiąże się z koniecznością rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] w celu zapewnienia bezpiecznej komunikacji do terenów generujących wzmożony ruch pojazdów ciężkich. 2.4.2. Organ dodał, że wyjaśnienia Wójta Gminy R., iż określenie sposobu skomunikowania terenu z drogi publicznej poprzez określenie miejsca zjazdu wykracza poza kompetencje Rady Gminy do określania w planie miejscowym zasad modernizacji i rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, są bezzasadne. Przywołanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 29 u.d.p. nie ma powiązania z analizowaną sprawą miejscowego planu, gdyż tereny objęte projektem planu obsługiwane mają być poprzez skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi (lokalnymi i dojazdowymi), a nie poprzez zjazdy. W analizowanym przypadku znaczenie ma art. 25 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że "koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania (...) ponosi zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy takiego skrzyżowania". Z uwagi na fakt, iż Gmina R. jest w trakcie opracowania dokumentacji projektowej pn. "Rozbudowa dróg gminnych wraz z przebudową płyty rynku w miejscowości R.", obejmującej m.in przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] i z ul. [...], w projekcie planu należałoby uwzględnić konieczność rozbudowy tych skrzyżowań o dodatkowe pasy ruchu, staraniem i na koszt Gminy R. 2.4.3. Odnosząc się do zarzutu, iż określanie na etapie realizacji projektu planu miejscowego konieczności rozbudowy układu komunikacyjnego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu przez przekroczenie kompetencji planistycznych Rady Gminy, GDDKiA wyjaśnił, że warunkiem uzgodnienia projektu planu nie jest wprowadzenie do niego zapisów o konieczności realizacji przebudowy ww. skrzyżowań a uzgodnienie odrębnym trybem kwestii związanych z realizacją i finansowaniem inwestycji drogowej. Dlatego też prawidłowo wskazano, że Wójt Gminy w pierwszej kolejności winien wystąpić do GDDKiA z inicjatywą spisania odpowiedniej umowy, określającej warunki na jakich winna nastąpić omawiana powyżej rozbudowa układu komunikacyjnego na terenie wsi R. Ponadto Gmina R. winna przedłożyć do uzgodnienia koncepcję rozbudowy ww. skrzyżowań, uwzględniającą nowe rozwiązania komunikacyjne. Dopiero po spełnieniu powyższego, organ uzgadniający będzie mógł poddać ponownej analizie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii przyjętej w miejscowym planie szerokości drogi krajowej nr [...] w liniach rozgraniczających, zarządca drogi nie kwestionuje, że przyjęta szerokość będzie wystarczająca na realizację rozbudowy układu komunikacyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, iż zgodnie z art. 25 u.d.p. to na zarządcy drogi, który wystąpił z inicjatywą przebudowy takiego skrzyżowania, ciąży obowiązek poniesienia kosztów realizacji inwestycji. 2.4.4. Dodatkowo GDDKiA wskazał, że w projekcie planu miejscowego nieprawidłowo przyjęto nieprzekraczalną linią zabudowy dla terenu "4.MN/U" oznaczonego na załączniku 1.6. Część obszarów objętych projektem planu, oznaczonych na arkuszu nr 1.6, położona jest poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W związku z powyższym dla terenu oznaczonego symbolem "4. MN/U" należy wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Dla pozostałych terenów, zlokalizowanych w terenie zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy winna zostać wyznaczona w odległości min. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. 3. Pismem z 27 września 2022 r. Gmina R. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie GDDKiA, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu, któremu zarzuciła naruszenie: 1) art 29 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w analizowanej sprawie, pomimo wykazania, że tereny objęte projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obsługiwane mają być poprzez skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi, a nie poprzez zjazdy. 2) art. 43 u.d.p., z uwagi na fakt, że przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych. 4. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia było uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. 6.1. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. 6.2. Przytoczony wyżej przepis nie określa jednak w jakich okolicznościach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich odmawia się takiego uzgodnienia. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ proponowane regulacje planu miejscowego będą miały na ruch drogowy. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności określenia zasad zagospodarowania terenów do niej przyległych (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 126/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się bowiem prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych (por. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, Lex nr 863287; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09; z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). W celu uszczegółowienia zakresu kompetencji zarządcy drogi wynikających z ww. przepisu, wskazuje się również, że dokonywana przez niego ocena wpływu ustaleń projektu planu na ruch drogowy lub samą drogę musi być odczytywana w kontekście właściwości rzeczowej organu (art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do zarządcy drogi ta właściwość została określona w art. 19 ust. 1 u.d.p. i obejmuje m.in. utrzymanie i ochronę dróg. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi uzgadniając projekt planu miejscowego powinien mieć na względzie zgodność planowanych rozwiązań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy projektowane zmiany uwzględniają wymogi techniczne przewidziane rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3782/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot uzgodnienia przez zarządcę drogi wynika także z art. 20 pkt 4 u.d.p. W myśl tego przepisu, do zarządcy drogi należy w szczególności, m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3775/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 7. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu MPZP. 7.1. GDDKiA w motywach obu postanowień wydanych na skutek wystąpienia o uzgodnienie wskazywał, że z uwagi na przewidywane natężenie ruchu, niezbędna jest przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] i z ul. [...] i w tym celu Wójt Gminy R. w pierwszej kolejności winien wystąpić do GDDKiA z inicjatywą spisania odpowiedniej umowy, określającej warunki na jakich winna nastąpić omawiana powyżej rozbudowa układu komunikacyjnego na terenie wsi R. Ponadto Gmina R. winna przedłożyć do uzgodnienia koncepcję rozbudowy ww. skrzyżowań, uwzględniającą ww. rozwiązania komunikacyjne. Dopiero po spełnieniu powyższego, organ uzgadniający będzie mógł poddać ponownej analizie projekt MPZP. Oczywiście poza sporem jest, że zgodnie z art. 25 ust. 2 u.d.p., koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania lub węzła, o których mowa w ust. 1, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami drogi, znakami i sygnałami drogowymi oraz urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania lub węzła, ponosi zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy takiego skrzyżowania lub węzła. Niemniej jednak w ocenie Sądu, kwestie dotyczące finansowania przyszłej inwestycji drogowej oraz projektowe lub nawet koncepcyjne szczegóły jej realizacji nie mogą stanowić podstawy odmowy uzgodnienia projektu MPZP. Zagadnienia te rozstrzyga się w formie umowy (co do finansowania) oraz w odrębnych postępowaniach administracyjnych (w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) i są one niezależne od postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypada przy tym przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 2 u.d.p., w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyraźnie podkreślił jednak, że nie kwestionuje, że przyjęta w uzgadnianym projekcie MPZP szerokość drogi krajowej nr [...] w liniach rozgraniczających, będzie wystarczająca na realizację rozbudowy układu komunikacyjnego. Wobec powyższego należało uznać, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20 u.d.p. 7.2. GDDKiA podniósł również argument o nieprawidłowym wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu "4.MN/U" oznaczonego na załączniku 1.6., a to z uwagi na fakt, że część obszarów objętych projektem planu, oznaczonych na arkuszu nr 1.6, położona jest poza terenem zabudowy. Należy w związku z tym podnieść, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej: 10 m w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ani utrzymanego nim w mocy postanowienia z 15 lipca 2022 r. organ nie wyjaśnił, na czym polega niezgodność stwierdzona przez niego w przesłanym do uzgodnienia projekcie planu, ani też nie wskazał, z jakich przyczyn uznał, że (która?) część obszarów objętych projektem planu, oznaczonych na arkuszu nr 1.6, położona jest poza terenem zabudowy. Sąd przypomina, że pojęcie terenu zabudowy nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże jak wynika z wyroku NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być więc utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta i powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Ponadto, skoro pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu definicji z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.p. słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje. Trzeba przy tym zauważyć, że odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi powinny wyznaczane niezależnie również od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ustawa ta w ogóle nie posługuje się pojęciem "teren zabudowy". Definiuje ona jedynie, w art. 2 pkt 15, obszar zabudowany w sposób formalny, jako obszar oddzielony stosownymi znakami drogowymi. Celem tego wydzielenia jest wprowadzenie strefy, w której obowiązują surowsze reguły ruchu drogowego, zwłaszcza w zakresie dopuszczalnej prędkości – art. 20 ust. 1 i 1a (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2715/18, LEX nr 2785938). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, GDDKiA w sposób arbitralny stwierdziło, że część obszarów w arkuszu 1.6. jest zlokalizowana poza obszarem zabudowy. Organ nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, które obszary miał przy tym na myśli, jak również w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że tereny te są położone poza obszarem zabudowy. Motywy obu postanowień wydanych w toku kontrolowanego postępowania są w tym zakresie na tyle enigmatyczne, że nie pozwalają na rzeczowe prześledzenie toku rozumowania organu. Na tej podstawie Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszono art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. 7.3. Na marginesie należy również wyjaśnić, że strona skarżąca nieprawidłowo powiązała możliwość oceny projektu MPZP przez pryzmat art. 43 u.d.p. wyłącznie z sytuacją, w której projekt planu wyznacza nowe tereny pod drogę krajową. Z przepisu tego wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że reguluje on lokalizację obiektów budowlanych przy drogach oraz reklam przy drogach, nie zaś lokalizację dróg publicznych. Skarżąca nie ma również racji w tym zakresie, w jakim uznaje, że kompetencje zarządcy drogi do uzgadniania projektu MPZP aktualizują się wyłącznie, gdy projekt ten przewiduje zmianę zagospodarowania terenu. Art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi jest wymagana także wtedy, gdy, sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego (a nie tylko zmiana tego sposobu) może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. 8. Ponownie rozpoznając sprawę, GDDKiA zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni w sposób rzeczowy i wyczerpujący, realizując w tym zakresie kodeksową zasadę przekonywania. Organ będzie miał na uwadze, że wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu MPZP jego argumentacja musi być na tyle jednoznaczna, aby organ planistyczny miał pewność co do tego, jakie poprawki w opracowywanym projekcie planu są niezbędne. 9. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.