I SA/Go 281/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Z.T. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020 oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Z.T. (dalej również jako "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływany dalej również jako: "organ II instancji", "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. Z akt wynika następujący stan faktyczny. W dniu 16 stycznia 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Strony o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. Rozpatrując powyższy wniosek organ I instancji ustalił iż, wnioski o przyznanie płatności ONW składa się od dnia 15 marca do dnia 15 maja każdego roku. Jednakże zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu w 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 835) wnioski o przyznanie płatności ONW w 2020 r. należało złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 czerwca 2020 r. Jeśli opóźnienie w złożeniu wniosku od tej daty wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, to taki wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2020 upływał w dniu 10 lipca 2020 r. (15 czerwiec 2020 r. + 25 dni kalendarzowych). Tym samym wniosek Z.T. o przyznanie płatności ONW na rok 2020, w ocenie organu złożony został po ostatecznym terminie na złożenie takiego wniosku. W następstwie powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał Stronie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2020. Na powyższe postanowienie Strona wniosła zażalenie, w którym wskazała, iż zgodnie z zaleceniami ARiMR wniosek o przyznanie płatności ONW składała za pośrednictwem portalu "e-wniosek". W aspekcie powyższego Strona wyjaśniła, że jest osobą starszą, a w obawie o zdrowie swoje oraz najbliższych, zdecydowała się na przesłanie wniosku drogą elektroniczną, zaznaczając przy tym, że nie jest osobą biegłą w obsłudze elektronicznych wniosków i do tej pory wszelką dokumentację urzędową składała w formie papierowej. Z.T. wyjaśnił, iż dopiero w dniu 16 stycznia 2021 r. dowiedział się od pracownika ARiMR, że wniosek nie został wysłany i że przez cały ten czas "wisiał" w systemie. W tym stanie rzeczy Strona wniosła do organu o sprawdzenie w jaki sposób doszło do sytuacji, w której prawidłowo wypełniony i zatwierdzony do wysłania wniosek nie został ostatecznie przesłany. Strona dopuściła ponadto możliwość wystąpienia awarii systemu w momencie wysyłania wniosku. Zdaniem Strony wniosek został złożony w terminie i nie zgodziła się z rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż Strona nie złożyła wniosku o przyznanie płatności ONW w terminie. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, iż wypełniony wniosek o przyznanie płatności ONW został wysłany do ARiMR dopiero w dniu 16 stycznia 2021 r., czyli po upływie ostatecznego terminu na złożenie takiego wniosku, tj. do dnia 10 lipca 2020 r. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2020 po upływie ponad 6 miesięcy od ostatecznego terminu składania takich wniosków. W takim przypadku, tj. braku złożenia wniosku w obowiązującym terminie, organ ARiMR nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie albowiem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie przedmiotowej płatności. Strona w zażaleniu wniosła o ustalenie, czy na koncie użytkownika w okresie od dnia 15 marca 2020 r. do 15 maja 2020 r. wytworzono wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2020. Odnosząc się do powyższego organ II instancji wskazał, iż samo utworzenie przez wnioskodawcę kopii roboczej wniosku o przyznanie płatności ONW w systemie eWniosekPlus, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, albowiem dokument taki nie jest traktowany jako wniosek skutecznie doręczony do ARiMR celem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu Strona swoim żądaniem potwierdziła jedynie fakt, iż w terminie od 15 marca 2020 r. do 15 maja 2020 r. utworzyła wersję roboczą wniosku o przyznanie płatności. Strona w dalszej części zażalenia oświadczyła, że wypełniona dokumentacja została wysłana drogą elektroniczną, jednak zdaniem organu nie przedstawiła na potwierdzenie tego faktu żadnych dowodów, a w szczególności potwierdzenia przyjęcia wniosku generowanego przez aplikację eWniosekPlus, jak również brak jest potwierdzenia takich czynności w systemie teleinformatycznym ARiMR. Końcowo Strona wysunęła także przypuszczenie o możliwości wystąpienia awarii systemu w momencie wysyłania wniosku. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż argumentacja Strony w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna albowiem Strona jednocześnie oświadczyła, że była w przekonaniu o prawidłowym wypełnieniu i wysłaniu wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożył Z.T. zaskarżając je w całości i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, iż nie jest zależną okolicznością od beneficjenta, okoliczność że serwis internetowy nie działa należycie i występują problemy z obsługą. W związku z tym, nie sposób przyznać, że wnioskodawca przeświadczony o właściwym złożeniu wniosku drogą elektroniczną, zaniechał dokonania wszystkich niezbędnych kroków, skoro serwis nie działał jak należy – zdaniem Strony to właśnie ta okoliczność z wysokim prawdopodobieństwem sprawiła, że wniosek nie został zarejestrowany. Dalej Skarżący podkreślił, iż był przeświadczony o tym, że udało się nadać wniosek w sposób prawidłowy, pomimo faktu, że w serwisie przebiegały awarie. Organ wskazał także, że strona może sprawdzić status wniosku na stronie internetowej, jednak z uwagi na swój wiek Skarżący nie jest tak biegły w obsłudze technicznej komputera, a nawet korzystania z internetu z pozycji telefonu komórkowego. Dodatkowo podkreślił, że nie jest w żadnym stopniu zawinionym przez beneficjenta, a nadto w żaden sposób uzależnionym od niego fakt, iż serwery ARiMR działały nieprawidłowo. Nadto wskazał, że cała wymagana dokumentacja została przez Stronę wypełniona i wysłana drogą elektroniczną, w sposób prawidłowy. Zaznaczył także, że z systemu elektronicznego nie wygenerowano żadnej wiadomości, że wniosek nie został wysłany. Skarżący podkreślił, że rozumie podnoszoną argumentację w uzasadnieniu postanowienia odnośnie terminów materialnych, jednak stanowczo zaprzeczył, aby to z okoliczności zależnych od niego doszło do uniemożliwienia dochodzenia świadczenia z uwagi na spóźnienie się z terminem. Zdaniem Skarżącego powyższe jest skutkiem jedynie niedomagania systemów elektronicznych, a przerzucanie ciężaru odpowiedzialności na osobę starszą i wskazywanie, iż mógł, np. sprawdzać status wniosku w serwisie jest zbyt daleko idące, zwłaszcza, że samo przebrnięcie przez serwis internetowy było dla Strony wyzwaniem. Nadto, szerokie uzasadnianie istoty terminów materialnych jest w niniejszej sprawie zupełnie oderwane od jej realiów, skoro "przekroczenie" terminu nie było w jakikolwiek sposób zależne od działań Strony, a stanowi konsekwencje awarii, która wystąpiła w serwisie ARiMR. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." w związku z czym, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2020. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W powołanym art. 61a § 1 k.p.a ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1024/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że inną uzasadnioną przyczyną, stanowiącą przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., było złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok po terminie. Jak zasadnie wskazał organ, wniosek o przyznanie płatności, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1341 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.w.b.", składa się w terminie od 15 marca do dnia 15 maja. Wniosek można jeszcze złożyć przez 25 dni tzn. po 15 maja ale oznacza to zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień roboczy po 15 maja. Opóźnienie wynoszące ponad 25 dni kalendarzowych oznacza uznanie wniosku za niedopuszczalny i brak możliwości przyznania pomocy, co wynika z art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. s.48 ze zm.). Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 835) – zwanym dalej "Rozporządzeniem ws. terminu", przesunięto koniec terminu na składanie wniosków o płatność za 2020 r. na 15 czerwca 2020 r. Natomiast z uwagi na treść art. 13 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.181.48) definitywny koniec przyjmowania wniosków przypadał na 10 lipca 2020 r. Skarżący złożył wniosek drogą elektroniczną w dniu 16 stycznia 2021 r., czyli po terminie na jego złożenie, zatem organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego tego wniosku. Skarżący wskazał, iż był przekonany o skutecznym wniesieniu wniosku, który wygenerował na przestrzeni od 15 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2020 r. Organ odwoławczy słusznie wskazał, iż samo utworzenie przez wnioskodawcę kopii roboczej wniosku o przyznanie płatności ONW w systemie eWniosekPlus, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, albowiem dokument taki nie jest traktowany jako wniosek skutecznie doręczony do ARiMR celem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Na stronie www.arimr.gov.pl znajduje się instrukcja wypełniania wniosku w aplikacji eWniosekPlus, wyjaśniająca procedurę złożenia poprawnego wniosku. Zgodnie z jej treścią wnioski prezentowane są w trzech zakładkach: Nowe/Aktualizacja, Robocze, Wysłane. Rolnicy, którzy złożyli wniosek w poprzednim roku, mają automatycznie utworzony wniosek Roboczy (z końcówką -0001), utworzony na podstawie wniosku z ubiegłego roku – tzw. wniosek spersonalizowany. W przypadku braku wniosku spersonalizowanego po utworzeniu wniosku w zakładce Nowe/Aktualizacja jest on także prezentowany w zakładce Robocze. Zapisany wcześniej wniosek Roboczy dostępny jest w zakładce Robocze. W aplikacji eWniosekPlus, wniosek Roboczy może być wielokrotnie zapisywany przed ostatecznym jego wysłaniem. Po zakończeniu wprowadzania danych do wniosku oraz po dołączeniu wszystkich wymaganych załączników należy przesłać wniosek do ARiMR. Po sprawdzeniu czy wszystkie dane we wniosku są poprawne należy przejść do zakładki PODSUMOWANIE. Pod sekcją Załączniki znajduje się checkbox "Potwierdzam poprawność danych", który należy zaznaczyć, aby uaktywnić opcję WYŚLIJ WNIOSEK. Po użyciu przycisku WYŚLIJ WNIOSEK aplikacja wyświetli formularz prezentujący oświadczenia i zobowiązania rolnika. Po zapoznaniu się z oświadczeniami i zobowiązaniami a także po zaznaczeniu zgód na przetwarzanie danych należy użyć opcji AKCEPTUJĘ, co spowoduje przejście do kolejnej części OŚWIADCZEŃ I ZOBOWIĄZAŃ. Po zapoznaniu się z treścią formularza należy użyć przycisku AKCEPTUJĘ, co spowoduje wysłanie wniosku do ARiMR. Po wysłaniu wniosku aplikacja wyświetla komunikat potwierdzający wysłanie wniosku. Przesłany wniosek do ARiMR będzie widoczny w zakładce WYSŁANE. Po wysłaniu wniosku w aplikacji prezentowana jest informacja o dacie wysłania wniosku do ARiMR oraz stan "Przyjęty". W celu pobrania potwierdzenia przyjęcia wniosku należy użyć przycisku POTWIERDZENIE. Po wysłaniu wniosku zaleca się wydruk lub pobranie na stację roboczą (komputer) Potwierdzenia przyjęcia wniosku. Po wysłaniu wniosku zalecany jest także przegląd wysłanego wniosku. Tylko wniosek, który znajduje się̨ w zakładce WYSŁANE uważa się za skutecznie doręczony do ARiMR. Powyższa instrukcja precyzyjnie wskazuje czynności jakie należy podjąć w celu wysłania wniosku oraz uzyskania potwierdzenia jego doręczenia organowi. W tej sytuacji trudno uznać, że strona nie miała możliwości uzyskania informacji o tym czy wniosek został poprawnie złożony. Skarżący nie upewnił się, że wniosek jest widoczny w zakładce WYSŁANE oraz nie sprawdził czy status wniosku zmienił się na "Przyjęty". Nie pobrał również i nie wydrukował potwierdzenia przyjęcia wniosku. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, skarżący mógł uzyskać dowód na to, że jego wniosek został poprawnie złożony oraz przedstawić ten dowód organowi, czego jednak nie uczynił. Skoro strona nie przedstawiła dowodu na złożenie wniosku w terminie, a jak wskazuje organ, z aplikacji eWniosekPlus wynika, że wniosek został złożony dopiero 16 stycznia 2021 r., to nie sposób uznać, że termin do złożenia wniosku został zachowany. Bez wpływu na powyższy wniosek pozostaje okoliczność zapisania wniosku jako kopii roboczej. Stworzenie takiej kopii nie oznacza bowiem złożenia wniosku do organu. Zauważyć również należy, że okoliczności takie jak ewentualna chwilowa awaria systemu, nawet jeżeli rzeczywiście wystąpiła (na co jednak nie wskazuje treść komunikatów dostępnych powszechnie na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/arimr/komunikaty-2020), podeszły wiek skarżącego, czy też brak biegłości w obsłudze systemów elektronicznych, byłyby argumentem za przywróceniem terminu do wniesienia wniosku, jednakże ustawodawca w obowiązujących przepisach nie przewidział takiego rozwiązania. Jak wynika bowiem z § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364) wniosek o przyznanie płatności ONW składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A zatem do terminów składania wniosków w przypadku płatności ONW stosuje się przepisy u.s.w.b. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 tej ustawy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (przedłużonym do 15 czerwca na podstawie § 1 Rozporządzenia ws. terminu). Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.s.w.b. termin ten nie podlega przywróceniu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że ewentualna chwilowa awaria systemu teleinformatycznego eWniosekPlus nie może stanowić dla Strony istotnej przeszkody dla poprawnego przesłania wniosku dla ARiMR. Po ustąpieniu awarii Strona może ponownie zalogować się do aplikacji eWniosekPlus, w celu sprawdzenia statusu wniosku, w tym tego czy został on doręczony organowi. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko organów, że postępowanie w sprawie przyznania Skarżącemu płatności nie mogło być wszczęte z "innych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie z uwagi brak prawidłowo złożonego wniosku o przyznanie płatności. Tym samym wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania było uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.