II GSK 1529/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 730/20 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 730/20, oddalił skargę ["A."] Sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 22 sierpnia – 3 września 2018 r. w sklepie sieci [C.] Sp. z o.o. w W. (dalej: sprzedawca, uczestnik) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ pierwszej instancji) stwierdził nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych (DWU) 9 sztuk wyrobu budowlanego, tj. rury dymowej Ø 150/250 mm (SPK-2,0) nr partii: 214 wyprodukowanych przez skarżącą. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżąca wskazała, że ww. wyroby zostały prawidłowo oznakowane i posiadają stosowne dokumenty uzupełniające zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z 10 października 2019 r. Spółka poinformowała o wycofaniu zakwestionowanych wyrobów ze sprzedaży. Decyzją z [...] października 2019 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 266 z późn. zm.; dalej cyt. jako: u.w.b.) umorzył postępowanie w sprawie 9 sztuk rury dymowej Ø150/250 mm, (SPK-2,0) z uwagi na wycofanie wyrobu przez producenta od sprzedawcy. Zaskarżoną decyzją GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro wyrób budowlany objęty postępowaniem został wycofany z obrotu, zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 2 u.w.b., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd za niezasadne uznał stanowisko skarżącej co do istnienia podstaw do przyjęcia zgodności wyrobu budowlanego "rura dymowa Ø 150/250 mm" z wymaganiami określonymi ustawą o wyrobach z uwagi na brzmienie art. 66 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011, str. 5 ze zm., dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 305/2011). Przepis ten umożliwia wystawianie deklaracji właściwości użytkowych na podstawie certyfikatu zgodności lub deklaracji zgodności wydanych przed dniem 1 lipca 2013 r. zgodnie z dyrektywą 89/106/EWG, a zatem na podstawie dokumentów wystawianych w ramach systemu potwierdzania zgodności właściwości użytkowych wyrobu z normami zharmonizowanymi. Nie oznacza to jednak, że producent wystawiając deklarację właściwości użytkowych jest zwolniony z zachowania wymogów, jakie dla treści tej deklaracji wynikają z rozporządzenia nr 305/2011. Może jedynie, podając w nich określone informacje, zrobić to na podstawie wystawionego wcześniej certyfikatu czy deklaracji zgodności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie prawidłowej decyzji w oparciu o art. 32 pkt 2 u.w.b. wymaga poczynienia określonych ustaleń co do okoliczności faktycznych, jakich zaistnienie warunkuje zastosowanie ww. przepisu. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wyrób budowlany jest objęty normą zharmonizowaną, czy też została wydana dla niego europejska ocena techniczna, co ma znaczenie w świetle wymagań przewidzianych w ustawie. Następnie należy ustalić, w jakim zakresie wyrób jest niezgodny z wymaganiami określonymi ustawą o wyrobach oraz czy stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte, lub czy wyrób został wycofany z obrotu. Stwierdzenie niezgodności wyrobu z wymaganiami powinno opierać się na dokonanej przez organ analizie, polegającej na określeniu wymagań, jakie dany wyrób powinien spełniać, a następnie odniesieniu tych wymagań do konkretnego wyrobu budowlanego, który jest poddawany ocenie. Realizacja tego celu następuje między innymi w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli. W ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły, że wyrób którego dotyczy postępowanie, został objęty zharmonizowaną normą wyrobu EN 1856-2:2009. W takiej sytuacji producent, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011 sporządza przy wprowadzeniu do obrotu deklarację właściwości użytkowych, stosując się do wymogów w zakresie jej zawartości wynikających z art. 4 i art. 6 tego rozporządzenia. Sporządzenie przez producenta deklaracji właściwości użytkowych wiąże się zaś z przyjęciem na siebie przez ten podmiot odpowiedzialności za zgodność wyrobu budowlanego z zadeklarowanymi w ten sposób właściwościami użytkowymi, gdyż deklaracja ta wyraża właściwości użytkowe wyrobu budowlanego w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk tego wyrobu zgodnie z odpowiednimi zharmonizowanymi specyfikacjami technicznymi (art. 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy stwierdzone przez organy, na podstawie ustaleń kontroli, uchybienia w odniesieniu do deklaracji właściwości użytkowych kwestionowanego wyrobu budowlanego czyniły zasadnym stwierdzenie, że deklaracja ta nie odpowiada wymogom z art. 6 w związku z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011, a zatem wymogom wynikającym z art. 5 ust. 1 u.w.b. Podobnie w przypadku oznaczenia CE, które umieszcza się na wyrobie budowlanym lub na jego etykiecie w sposób widoczny, czytelny i trwały, a gdy to nie jest możliwe lub nie można tego zapewnić z uwagi na charakter wyrobu, umieszcza się je na opakowaniu lub dokumentach towarzyszących, w ocenie sądu organy zasadnie uznały, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 5 ust. 1 u.w.b. w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011. Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia uprawnień procesowych strony przewidzianych w art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 32 pkt 2 u.w.b. poprzez umorzenie postępowania w oparciu o przesłankę wycofania z obrotu wyrobu budowlanego niezgodnego z ustawą o wyrobach budowlanych, w sytuacji, w której postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 32 pkt 1 u.w.b., to jest na podstawie stwierdzenia, że rura dymowa Ø 150/250 mm wyprodukowana przez skarżącą spełnia wymagania określone w ww. ustawie; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z [...] stycznia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2019 r., w sytuacji, w której organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 32 pkt 1 u.w.b.; 3. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zbadanie wyrobu budowlanego przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ustalenie przez niego w drodze ostatecznej decyzji, iż wyrób budowlany jest zgodny z przyjętymi normami, nie kreuje stanu powagi rzeczy osądzonej i uprawnia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ponownego badania tego wyrobu budowlanego i ponownego merytorycznego badania zgodności wyrobu z normami, pomimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ww. spraw; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 u.w.b. oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011 poprzez uznanie, że deklaracja właściwości użytkowych rury dymowej Ø 150/250 mm została sporządzona przez producenta niezgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 305/2011 oraz że informacje towarzyszące oznakowaniu CE nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, podczas gdy wyrób ten i jego oznaczenie spełnia wszystkie wskazane wyżej normy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. GINB nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś GINB, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Spółki nie ma uzasadnionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Podstawą nieuwzględnienia skargi kasacyjnej są przede wszystkim jej wady formalne, które uniemożliwiają merytoryczną ocenę wyroku sądu pierwszej instancji. Spośród czterech zarzutów kasacyjnych, trzy dotknięte są takimi wadami. Tylko jeden z zarzutów, a więc ten, który podnosi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stawiany w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. daje podstawę do merytorycznego odniesienia się w postępowaniu kasacyjnym, chociaż i on jest wadliwie zbudowany, bowiem został zupełnie oderwany od wskazania naruszeń prawa, jakich dopuścił się sąd pierwszej instancji. Działanie takie jest sprzeczne z wymogami stawianymi skardze kasacyjnej przez ustawę, jednak może być oceniane przez NSA ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wymogi formalne skargi kasacyjnej zostały zinterpretowane w sposób liberalny, jeżeli jej wadliwość polega na niewskazaniu w podstawie zarzutu przepisów stosowanych przez Sąd pierwszej instancji, a tylko tych, które stosowały organy. Warunkiem uznania takiego zarzutu jest to, by z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej dało się wywieść w czym strona upatruje wadliwości działań sądu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce w zakresie zarzutu podnoszącego naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej materii zarzut jest merytorycznie nietrafny, gdyż Spółka upatruje naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, w tym, że sąd ten naruszył zasadę trwałości decyzji określoną w art. 16 k.p.a. domagając się ustalania okoliczności, czy niezgodność wyrobu budowlanego objętego postępowaniem została usunięta i sugerując, że przy takim ustaleniu możliwe jest umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 2 u.w.b. Zdaniem Spółki umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie było zasadnie, jednak na podstawie art. 32 pkt 1 u.w.b., ponieważ zgodność wyrobu, co do którego było prowadzone postępowanie została stwierdzona decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2016 r. Skoro tak, to sugestia sądu pierwszej instancji dotycząca zgodności wyrobu podważała stan ukształtowany prawomocną decyzją, a tym samym doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut tak uzasadniony jest nietrafny. Artykuł 32 pkt 2 u.w.b. stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że wyrób objęty postępowaniem został wycofany. Zdaniem sądu drugiej instancji wycofanie wyrobu budowlanego z obrotu zawsze prowadzić musi do umorzenia postępowania, niezależnie od tego czy niezgodność istniała. Wniosek taki wynika z treści przepisów zawartych w rozdziale 4 u.w.b. Na ich podstawie jest prowadzona kontrola wyrobów budowlanych, a następnie postępowanie administracyjne w oparciu o wyniki kontroli. Skutkiem tego postępowania mogą być różne decyzje lub postanowienia. W przypadku nieprawidłowości stwierdzonych przez organ, gdy nie zostaną one usunięte, wydawana jest decyzja o wycofaniu wyrobu budowlanego z obrotu. Decyzji takiej nie wydaje się, jeżeli zachodzą warunki wskazane w art. 32 pkt 1 i 2 u.w.b. Zatem decyzji merytorycznej nie wydaje się, gdy podmiot wskazany w ustawie wycofuje wyrób z obrotu. W takim przypadku bez znaczenia jest, czy wyrób spełniał wymagania określone ustawą, skoro przed zakończeniem postępowania merytorycznego został wycofany z obrotu. Dla wyrobu, którego nie ma w obrocie gospodarczym, bez znaczenia są wymagania określone w ustawie. Z tego więc powodu art. 32 pkt 2 u.w.b. przy wycofaniu wyrobu z obrotu nie wymaga istnienia niezgodności z wymaganiami ustawy. Stosowanie art. 32 pkt 1 u.w.b. jest możliwe tylko wówczas, gdy wyrobu nie wycofano z obrotu i jednocześnie stwierdzono, że spełnia on wymogi ustawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie istnieje, zatem organy i sąd pierwszej instancji poprawnie zastosowały prawo. W uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazano, że podstawą umorzenia postępowania jest wycofanie kwestionowanego wyrobu z obrotu. Z tego powodu szerokie rozważania sądu pierwszej instancji na temat zgodności wyrobu są zbędne, jednak mimo tej wadliwości uzasadnienia, zresztą niekwestionowanej przez Spółkę, wyrok odpowiada prawu, co ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. in fine nie dawałoby podstawy do jego uchylenia. W kontekście tych uwag nie można przyjąć, że kontrolowana przez sąd decyzja narusza treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja PWINB z 2016 r. jest decyzją merytoryczną, natomiast kontrolowane rozstrzygnięcie decyzją procesową, zatem nie ma między nimi tożsamości przedmiotowo-podmiotowej. Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Natomiast w zakresie pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, by skarga kasacyjna zawierała zarzuty i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia jest istotną wadą formalną, która uniemożliwia kontrolę wyroku, ponieważ strona przy takim braku skargi kasacyjnej nie wskazuje kierunków weryfikacji wyroku, a tych nie może z urzędu ustalać sąd drugiej instancji. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.