I OSK 1819/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. - przedstawicielki ustawowej małoletnich: M., M., M. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2630/11 w sprawie ze skarg J. S. i A. S. - przedstawicielki ustawowej małoletnich: M., M., M. i M. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2630/11 oddalił skargi J. S. i A. S. - przedstawicielki ustawowej małoletnich: M., M., M. i M. S. na decyzje Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ) odmówił przyznania małoletnim J., M., M., M. i M. S., reprezentowanych przez matkę – A. S. świadczenia specjalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezesa Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. W ocenie organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że zostały spełnione warunki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Matka dzieci – A. S. nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na uznanie, że działalność polityczna, naukowa, społeczna, gospodarcza zmarłego ojca małoletnich dzieci przyczyniła się do rozwoju kraju, jak również sytuacja bytowa rodziny nie została spowodowana nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Organ wyjaśnił również, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru socjalnego. Przyznanie świadczenia specjalnego mogłoby nastąpić w przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a takie w niniejszej sprawie nie zaistniało. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. oraz A. S. przedstawicielkę ustawową małoletnich: M., M., M. i M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z jej treści wynika, że jest niezadowolona z decyzji i wnosi o jej wnikliwe rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji rozpatrywał sprawę, po osiągnięciu pełnoletniości przez J. S. uznając, że skargi zostały wniesione przez J. S. oraz A. S. jako przedstawicielkę ustawową małoletnich dzieci. Powołanym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi uznając, że decyzja o odmowie przyznania świadczenia specjalnego nie narusza prawa. Zgodnie z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych wypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może przyznać" wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Wydając decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia specjalnego organ jest związany rygorami procedury administracyjnej. Obowiązek ten wynika z art. 124 tej ustawy, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że niniejsza ustawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie, Prezes Rady Ministrów przestrzegał wszystkich reguł procesowych, czego dowodem jest zebrany w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której przedstawiono wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes Rady Ministrów odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, Prezes Rady Ministrów prawidłowo ustalił, że sytuacja bytowa skarżącej i jej rodziny jest trudna. Organ również prawidłowo ustalił, że zmarły ojciec małoletnich dzieci nie posiadał żadnych wybitnych zasług w jakiejkolwiek dziedzinie mającej znaczenie dla kraju, jak również, że rodzina zmarłego znalazła się w trudnej sytuacji życiowej wskutek nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Fakt, że skarżąca i jej dzieci otrzymują niezadawalające co do wysokości świadczenia socjalne nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła A. S. przedstawicielka ustawowa małoletnich: M., M., M. i M. S. oraz J. S.. Skarga kasacyjna J. S. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2630/11. A. S. – działając jako przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego niezastosowanie, pomimo że w stosunku do skarżących spełnione zostały przesłanki przyznania świadczenia specjalnego z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionego wypadku przemawiającego za uwzględnieniem wniosku o przyznanie renty specjalnej; 2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.,) przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie uchylił decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 października 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego, mimo, iż z zebranego przez organ materiału dowodowego wynikało, że w sprawie wystąpił ciąg nadzwyczajnych zdarzeń losowych stanowiących łącznie szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przyznanie renty specjalnej, tj. ciężka niepełnosprawność dziecka połączona ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wielodzietność, samobójcza śmierć ojca dzieci, niemożliwość podjęcia pracy zarobkowej przez matkę dzieci, a także wystąpienie dużych, nieodwracalnych strat poniesionych w wyniku powodzi i podtopień - a które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez nierozważenie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia prawa, które strony nie podniosły w skardze, polegające na nierozważeniu okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przyznanie renty specjalnej, tj. ciężkiej niepełnosprawności dziecka połączonej ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wielodzietności, samobójczej śmierci ojca dzieci, niemożliwości podjęcia pracy zarobkowej przez matkę dzieci, a także wystąpienia dużych, nieodwracalnych strat poniesionych w wyniku powodzi i podtopień - a które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie wskazując, że Sąd I instancji nie naruszył art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwłaszcza że oceniał legalność decyzji wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie można się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i nie rozważeniem z urzędu okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przyznanie renty specjalnej. Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ zebrał materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny i prawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty dotyczące złamania przepisów procesowych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art.3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Uchybienia tego skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, mimo oczywistego- jej zdaniem - złamania przez organ administracyjny wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe twierdzenia są całkowicie nieuzasadnione. Sąd I instancji w sposób należyty rozważył bowiem zarzuty skargi oraz skontrolował legalność zaskarżonych decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przede wszystkim przyjąć, że Prezes Rady Ministrów nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że skarżąca jest wdową i w dacie rozpatrywania wniosku prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z piątką małoletnich dzieci w wieku od 9 do 17 lat, zamieszkuje w domu jednorodzinnym będącym własnością jej i dzieci, a wniosek o przyznanie jej i pięciorgu małoletnim dzieciom renty w szczególnym trybie skarżąca uzasadnia odmową przyznania przez ZUS prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu z uwagi na brak wymaganego okresu zatrudnienia, niepełnosprawność najmłodszego dziecka oraz trudną sytuacją materialną. Ponadto z akt wynika, że rodzina utrzymuje się ze świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 673 złotych, dochodu z gospodarstwa rolnego 132 złotych, pomoc od syna Daniela 400 złotych, wynagrodzenie za praktykę córki J. 132 złotych. Miesięczny dochód rodziny organ ustalił na 417 złotych na jednego jej członka, co z pewnością nie wystarcza na godziwe życie rodziny. Tak ustalone okoliczności nie dają jednak podstaw do przyznania świadczenia specjalnego rodzinie skarżącej. To że wydana w sprawie decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej i w jej odczuciu jest dla niej krzywdząca, nie dowodzi jeszcze uchybienia wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym złamania przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez nierozważnie z urzędu przez Sąd I instancji przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przyznanie renty specjalnej, tj. ciężkiej niepełnosprawności dziecka połączonej ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wielodzietności, samobójczej śmierci ojca dzieci, niemożliwości podjęcia pracy zarobkowej przez matkę dzieci, a także wystąpienia dużych, nieodwracalnych strat poniesionych w wyniku powodzi i podstopień jest niezasadny. Sąd I instancji wskazał, że znalezienie się rodziny w trudnej sytuacji życiowej nie nastąpiło wskutek nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 powołanej ustawy, po pierwsze stwierdzić należy, że decyzje wydawane na podstawie tej normy mają charakter uznaniowy. Ma to istotne znaczenie dla określenia granic kontroli sądowej decyzji, która sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz, czy analizy przesłanek warunkujących przyznanie danego świadczenia dokonano po wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy organy nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Oznacza to, że przewidziane w tym przepisie świadczenie ma charakter wyjątkowy. Ta wyjątkowość świadczenia wyklucza dopuszczalność stosowania tej instytucji jako instytucji powszechnej oraz przesądza, że omawiane świadczenie może być przyznane tylko w rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacjach. W związku z tym nie może być ono traktowane ani jako pomoc dla wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej ani jako rekompensata za wyrządzone czy odczuwane przez wnioskodawcę krzywdy i uszczerbki. W wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" sprowadza się do uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne i indywidualne, a przez to i "niepowtarzalne", zasługi oraz osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Nadto Trybunał stwierdził, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym przyznawane z środków przewidzianych na cele pomocy społecznej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca powoływała szereg okoliczności świadczących o trudnej sytuacji materialnej. Te okoliczności powinny, jej zdaniem, uzasadniać przyznanie wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji, a uprzednio Prezes Rady Ministrów, trafnie nie dopatrzyli się w nich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być bowiem utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 tej ustawy. Oceny tej w świetle omawianych celów przedmiotowej regulacji nie można uznać za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do trudnej sytuacji wnioskodawczyni należy zaakcentować, że przedmiotowe świadczenie nie może być przyznawane na zasadzie powszechności. W żaden sposób może ono zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób, znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej. W konsekwencji należało uznać, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy oraz przepis ten właściwie zastosowano. Sąd I instancji nie naruszył ponadto powołanych przepisów procesowych, uznając, że organ administracyjny orzekający z sprawie dokładnie zebrał i wszechstronnie ocenił materiał dowodowy oraz podejmując kontrolowane rozstrzygniecie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie złamał obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.