III OSK 447/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 274/18 w sprawie ze skargi Rady Gminy i Miasta w Warcie na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały nr LIV/302/18 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 274/18, uchylił opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] dotyczącej uchwały nr LIV/302/18 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 24 stycznia 2018 roku w przedmiocie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 24 stycznia 2018r. Rada Gminy i Miasta w Warcie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g.), art. 206 ust. 1-3 w związku z art. 212 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające), podjęła uchwałę nr LIV/302/18 w przedmiocie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Łódzki Kurator Oświaty w Łodzi w dniu [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 208 ust. 3 w związku z art. 212 Przepisów wprowadzających negatywnie zaopiniował uchwałę nr LIV/302/18 z dnia 24 stycznia 2018r. Rady Gminy i Miasta w Warcie. W uzasadnieniu opinii podniesiono, że rozwiązania wskazane w treści uchwały zobowiązują wszystkich uczniów do realizacji obowiązku szkolnego z dniem 1 września 2018r. w Szkole Podstawowej w [...], co prowadzi w konsekwencji do przyszłej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Nadto załączone uzasadnienie uchwały jest niepełne i niejasne. Gmina i Miasto w Warcie wniosła skargę na powyższą opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazał, że jest ona zasadna, gdyż wydając zaskarżoną opinię organ nadzoru naruszył art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Sąd I instancji na wstępie rozważań przywołał treść art. 206 ust.1 – 3, art. 208 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Przepisów wprowadzających. Stwierdził, iż w sytuacji, gdy opinia kuratora jest szczególnego rodzaju aktem nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie musi ona spełniać wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom, a więc powinna ona zostać szczegółowo uzasadniona. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona opinia nie spełnia tych wymogów, z uwagi na swą lakoniczność i ogólnikowość. Braku tego nie może konwalidować treść odpowiedzi na skargę z dnia 23 marca 2018 r., w której nieco szerzej wyjaśniono argumenty jakimi kierował się kurator oświaty przy wydawaniu opinii. Nadto WSA w Łodzi za błędny uznał pogląd, że uchwała z 24 stycznia 2018 r. zobowiązuje wszystkich uczniów do realizacji obowiązku szkolnego z dniem 1 września 2018r. w Szkole Podstawowej w [...], co prowadzi do przyszłej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] (z obejściem przepisu art. 89 ustawy Prawo oświatowe), gdyż nic takiego nie wynika z treści tej uchwały. Wskazano, że obwód Szkoły Podstawowej w [...] nie został bowiem zlikwidowany i nadal obejmuje sołectwa w [...],[...],[...] i [...]. Natomiast brak w uzasadnieniu uchwały informacji o przeprowadzonych konsultacjach z rodzicami uczniów SP w [...], nie zwalniał organu nadzoru od obowiązku prawidłowego sporządzenia opinii. Sąd I instancji nie zgodził się również z poglądem Łódzkiego Kuratora Oświaty wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że ww. uchwała narusza art.39 ustawy Prawo oświatowe, gdyż nie reguluje kwestii dojazdu dzieci z czterech sołectw (w [...], [...], [...] i [...]) do Szkoły Podstawowej w [...], gdyż obowiązek zapewnienia takiego bezpłatnego transportu wynika wprost z ustawy i niedopuszczalne było przenoszenie tego uregulowania do uchwały. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Łódzki Kurator Oświaty, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 206 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 212 Przepisów wprowadzających i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej: P.o.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że granice obwodów publicznych szkół podstawowych ustalane uchwałą rady gminy mogą się na siebie nakładać, podczas gdy wykładnia systemowa wskazuje na niedopuszczalność ustanawiania części wspólnych obwodów, bowiem wykluczona jest sytuacja, kiedy właściwych miejscowo w zakresie kontroli oraz egzekucji spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego jest dwóch lub więcej dyrektorów szkół rejonowych; 2) art. 41 ust. 1-3 P.o. w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.o. oraz art. 33 ust. 3 P.o., a także art. 42 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 P.o. w zw. z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwaną: p.e.a.), art. 15 § 1 i 2 p.e.a. oraz art. 26 §1 i 5 ust. 1 p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrolę spełniania obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w nakładających się na siebie obwodach dwóch szkół podstawowych spełniają dyrektorzy obu tych szkół, podczas gdy prowadziłoby to do sytuacji wystawienia dwóch tytułów wykonawczych przeciwko temu samemu zobowiązanemu w związku z zaniechaniem realizacji przez niego jednego i tego samego obowiązku; 3) art. 206 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 212 Przepisów wprowadzających i art. 88 ust. 2 p.o. oraz art. 133 ust. 1 p.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu celu, który przyświecał ustawodawcy, tj. zapewnieniu równomiernego dostępu do edukacji i zapewnieniu dzieciom odpowiednich warunków nauczania, w tym lokalowych. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.) zarządzeniem z 27 września 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Została ona wydana na podstawie art. 208 ust. 3 w związku z art. 212 Przepisów wprowadzających. I to właśnie na podstawie tych przepisów, stwierdzając ich naruszenie, WSA w Łodzi zaskarżonym wyrokiem uchylił wskazaną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty. Sąd I instancji uznał, że opinia ta nie spełnia podstawowych wymogów jakie powinien spełniać taki akt nadzoru, a szczególności ze względu na brak właściwego uzasadnienia tego aktu. Uzasadnienie kontrolowanej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty składa się zaledwie z trzech zdań, w których stwierdzono, że opiniowana uchwała zobowiązuje wszystkich uczniów do realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej im. [...] w [...], co ma prowadzić do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz że uzasadnienie uchwały "jest niejasne i niepełne, nie uwzględnia informacji o przeprowadzonych konsultacjach z ogółem rodziców Szkoły Podstawowej w [...]". Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających - podstawowego dla kontroli zaskarżonej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2018 r. nr [...] Zatem ustalenia i wnioski Sądu I instancji w tym zakresie nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą. Tym samym rudymentarne zastrzeżenia podniesione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w stosunku do kontrolowanej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty pozostają w mocy. Niewątpliwie bowiem wydawana na podstawie art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających, która ma charakter wiążący (art. 208 ust. 5 Przepisów wprowadzających) jest swoistym aktem nadzoru, mogącym istotnie ingerować w chronioną konstytucyjnie i sądownie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Możliwość wydania takiej opinii stanowi wyłączną i odrębną kompetencję kuratora oświaty. Jednak nie oznacza to w żadnym razie dowolności w wydawaniu przez kuratora oświaty takiej opinii. Na gruncie doktryny i judykatury wypracowane zostały zasady ogólne prawa administracyjnego. Mają one na celu uporządkowanie działań organów administracji publicznej w procesie administrowania. Wśród tych zasad szczególne znaczenie przypisuje się zasadom o charakterze konstytucyjnym, a także wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, których treść i znaczenie wykracza poza jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (np. zasada legalności, praworządności, prawdy obiektywnej itd.). W literaturze wskazuje się, że zasadom ogólnym kodeksu postępowania administracyjnego "należy przyznać znaczenie dyrektywalne, wynikające z tego, że stanowią one materiał normatywny, który w interpretacji prawa procesowego, jak również materialnego odgrywa istotne znaczenie, przesądzając o treści szczegółowych rozwiązań prawnych" (W. Piątek, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 625, zob. także J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Do wydawanej w trybie art. 208 ust.3 Przepisów wprowadzających opinii znajdą zatem zastosowanie tak regulacje Przepisów wprowadzających (opinia powinna zawierać w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy), jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz wspomniane zasady ogólne K.p.a. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że kurator oświaty musi postępować zgodnie ze wspomnianymi zasadami ogólnymi i wydając opinię musi w jej uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Rezygnacja z tego wymogu czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu oraz sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to kontrola sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. W konsekwencji ocenę działania organu administracyjnego w takim przypadku i dotrzymanie przez niego standardów, wynikających z zasad ogólnych prawa administracyjnego, oceniać należy przez pryzmat zrealizowania przesłanek konkretyzacji hipotezy normy materialnoprawnej określającej okoliczności faktyczne umożliwiającej wydanie wspomnianej opinii. Następnie stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej (tak ze względu na ich treść, jak i uzasadnienie) odnoszą się do uchwały nr LIV/302/18 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 24 stycznia 2018 roku w przedmiocie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, a nie do kontrolowanej przez WSA w Łodzi opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty. Stanowią one de facto polemikę z tezami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które były odniesieniem się Sądu I instancji do odpowiedzi organu na skargę Gmina i Miasto Warta w przedmiocie opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2018 r. Tymczasem, jak słusznie podniósł w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, braków samej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2018 r. "nie może konwalidować treść odpowiedzi na skargę z dnia 23 marca 2018 r., w której nieco szerzej wyjaśniono argumenty jakimi kierował się kurator oświaty przy wydawaniu opinii. Argumenty te winny znaleźć się w treści opinii, aby strona mogła się z nimi zapoznać i się do nich odnieść. Podnoszenie tych argumentów dopiero w postępowaniu sądowym na poparcie stanowiska o konieczności oddalenia skargi, w ocenie sądu, jest zbyt późne." Tym bardziej nie może przynieść oczekiwanego skutku powtarzanie argumentów z odpowiedzi na skargę w postaci zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poszerzanie argumentacji w tym zakresie poprzez zarzuty skargi kasacyjnej. W konsekwencji niezależnie od oceny zasadności zarzutów kierowanych w skardze kasacyjnej w stosunku do uchwały nr LIV/302/18 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 24 stycznia 2018 roku w przedmiocie projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zabrakło sformułowania zarzutów kasacyjnych co do prawidłowości wydania opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty na podstawie art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających w zakresie w jakim została ona zakwestionowana przez Sąd I instancji. Jak bowiem wskazano na wstępie to opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], a nie wspomniana wyżej uchwała Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 24 stycznia 2018 roku, była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.