IV SA/Po 1189/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A z siedziba w K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddala sprzeciw UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]), na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej jako "k.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek A. D. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi między innymi [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]) w obrębie C., gm. W., oraz o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej w całości jako bezprzedmiotowe i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to zapadało w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] października 2019 roku A. D. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...], obręb C., gm. W., polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działkach o nr ewid. między innymi [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]), obręb C., gm. W. i w konsekwencji o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej. W piśmie tym wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem o nr ewid. [...], obręb C., gm. W., oraz współwłaścicielem działki drogowej o nr ewid. [...], obręb C., gm. W.. Według wnioskodawcy, na wyżej wskazanych działkach [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]), obręb C., gm. W., wykonano roboty budowlane w terminie od [...] października 2019 roku do [...] października 2019 roku, które były samowolą budowlaną z uwagi na brak decyzji pozwolenia na budowę dla tych robót budowlanych w czasie ich wykonania. Nadto, wnioskodawca zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2019 roku ([...]). W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku (k. 6 i nast. akt adm. I instancji) PINB przedstawił wyniki kontroli budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w miejscowości C., działka nr [...], [...], [...] realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę [...] decyzja nr [...] dla inwestora Spółki A. W protokole odnotowano, że "Budowa prowadzona jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę". Do protokołu załączono (1) dziennik budowy nr [...] wydany dnia [...] października 2019 roku (k. 5 i nast. akt adm. I instancji), (2) umowę o roboty budowlane zawartą w dniu [...] października 2019 roku w O. pomiędzy Spółką B z siedzibą w O. a Spółką A z siedzibą w K. (k. 4 i nast. akt adm. I instancji), (3) zawiadomienie Spółki A z dnia [...] października 2019 roku o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w dniu [...] października 2019 roku na nieruchomości położonej w C. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] października 2019 roku decyzja nr [...], które skierowane jest do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (k. 3 akt adm. I instancji), (4) oświadczenie z dnia [...] października 2020 roku o sporządzeniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz o przyjęciu obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi) podpisane przez kierownika budowy D. L. a odnoszące się do powyżej wskazanych robót budowlanych (k. 3 akt adm. I instancji) oraz (5) zaświadczenie [...] o członkostwie D. L. w W. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa i posiadaniu wymaganego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] października 2019 roku ([...]) oraz wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji z wniosku A. D. z powodu braku przymiotu strony. Wskutek zażalenia A. D. z dnia [...] grudnia 2019 roku na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 roku ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WWINB wskazał, że PINB nie był organem właściwym w sprawie "wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty W. nr [...], znak: [...] z dnia [...] października 2019 r." Nadto, WWINB podkreślił, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku A. D., gdyż nie zweryfikował dokładnie treści podania – żądanie skarżącego dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej i zalegalizowania wykonanych robót budowlanych szczegółowo określonych we wniosku z dnia [...] października 2019 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku PINB przekazał wniosek A. D. z dnia [...] października 2019 roku do Starosty W. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] października 2019 roku ([...]) udzielającej Spółce A pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w miejscowości C. na działce o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie, Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 roku, PINB na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił że [...] stycznia 2020r. wszczął postępowanie na wniosek A. D. w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości C.. PINB w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku, na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek A. D. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działach oznaczonych numerami geodezyjnymi między innymi [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]) w obrębie C. gm. W. oraz o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej w całości jako bezprzedmiotowe. W motywach uzasadnienia PINB wskazał, że kontrola robót budowlanych wykazała, że wykonywane były one prawidłowo oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w oparciu o decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] października 2019 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. PINB stwierdził zatem, że, w przeciwieństwie do twierdzeń wnioskodawcy, nie wystąpiła samowola budowlana, co skutkowało umorzeniem postępowania. Przy okazji PINB zwrócił uwagę w uzasadnieniu własnej decyzji, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku ([...]) Wojewoda W. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] października 2019 roku, stwierdzając, że A. D. nie ma przymiotu strony, a projektowana inwestycja nie ogranicza nieruchomości wnioskodawcy. PINB przyjął, zatem że brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego prowadzenia sprawy i uznał, że postępowanie należy umorzyć w całości. W odwołaniu od decyzji powyższej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2020 roku, A. D. zaskarżył ją w całości oraz zarzucił m.in. niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez brak odniesienia się do dostarczonego dowodu w postaci zdjęcia z dnia [...] października 2020 roku dokumentującego prowadzone roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mimo sprzecznych zeznać stron postępowania oraz oparcie decyzji na nieprawomocnym rozstrzygnięciu Wojewody W. z dnia [...] lutego 2020 roku ([...]), zatem wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek winno odpowiadać treści wniosku A. D., co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż wszczęto postępowanie obejmujące działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C., gm. W., a decyzja o umorzeniu postępowania dotyczyła między innymi działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]), obręb C., gm. W.. Wszczęte postępowanie nie tylko dotyczyło większej ilości działek ewidencyjnych niż wskazał wnioskodawca, ale także postępowanie administracyjne zostało zakończone jedynie w stosunku do części działek w porównaniu z ilością działek zakreślonych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nadto, zakres postępowania był szerszy w decyzji umarzającej postępowanie administracyjne niż wskazany przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że przywołana podstawa prawna decyzji organu I instancji (art. 105 § 1 k.p.a.) nie została wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, czym organ I instancji naruszył przepisy proceduralne. Nie sporządził uzasadnienia prawnego przedmiotowej decyzji i nie tylko nie wyjaśnił stronom zasadności przyjęcia powyższego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia, ale także nie przytoczył go w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. jednym ze składników decyzji jest powołanie podstawy prawnej, czyni przepisów prawa materialnego, procesowego oraz prawa ustrojowego, a następnie jej wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji. Powyższe uchybienia uzasadniały, zdaniem WWINB, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania. WWINB wskazał, że organ I instancji powinien uwzględnić wymogi formalne składające się na elementy decyzji, w szczególności opisać ciąg zdarzeń skutkujących wydaniem rozstrzygnięcia oraz określić podstawę rozstrzygnięcia. Nadto, WWINB samodzielnie wyjaśnił także, na jakie fakty ujawnione w toku postępowania organ I instancji powinien się powołać w ponownie wydanym rozstrzygnięciu. Sprzeciw od powyższej decyzji WWINB wniosła Spółka A (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu – decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, umożliwiający jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga spełnienia się nie tylko przesłanki naruszenia przepisów postępowania, ale także przesłanki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WWINB nie wykazał ziszczenie się obu przesłanek, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, skarżąca wskazała, że, w przeciwieństwie do twierdzeń WWINB, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) nie jest przykładem postępowania, którego zakres określony jest przez treść zgłoszonego żądania, gdyż badanie takiej samowoli budowlanej następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej, przywołując w tym zakresie wyrok NSA w dnia [...] października 2010 r., sygn. akt II OSK [...]. Co więcej, skarżąca argumentowała, że także za błędne uznać należy stanowisko WWINB, że w sposób niewystarczający organ I instancji sformułował uzasadnienie prawne decyzji w zakresie podstawy rozstrzygnięcia – art. 105 § 1 k.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, dlaczego organ ten uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, za czym nie miało miejsca naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nieodniesienie się przez organ I instancji do zdjęć wykonanych przez wnioskodawcę oraz załączonych do jego wniosku z dnia [...] października 2019 roku nie mogło mieć, zdaniem skarżącej, wpływu na wynik sprawy w świetle zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. W końcu, według skarżącej, przesłanki, których spełnienie uprawnia organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą być interpretowane w związku z uprawnieniami przysługującymi organowi II instancji na podstawie art. 136 k.p.a., co poparte zostało orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżącej, decyzja organu II instancji, od której wniosła ona sprzeciw, narusza nie tylko art. 138 § 2 k.p.a., ale także art. 136 k.p.a., a to już z tego względu, że organ II instancji nie rozważył w ogóle możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Takie rozważanie nie znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w szczególności organ nie rozważył dlaczego nie można oprzeć rozstrzygnięcia organu II instancji na art. 136 k.p.a. przeprowadzając m.in. postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie oraz, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych. WWINB podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 roku, sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na które zażalenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła skarżąca Spółka. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku, sygn. akt II OZ [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji został złożony w dniu [...] czerwca 2020 roku, tj. w 14-dniowym terminie do jego wniesienia. Złożony przez Spółkę A środek zaskarżenia należy zakwalifikować jako sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu II instancji, co determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego w ramach niniejszej sprawy tutejszy Sąd może badać decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu w., i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są częściowo trafne. W zaskarżonej w sprzeciwie decyzji WWINB oparł swoje rozstrzygnięcie kasatoryjne na tym, że wszczęte na wniosek postępowanie winno odpowiadać treści wniosku A. D., co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż wszczęto postępowanie obejmujące działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C., gm. W.. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęte postępowanie nie tylko dotyczyło większej ilości działek ewidencyjnych niż wskazał wnioskodawca, ale także postępowanie administracyjne zostało zakończone jedynie w stosunku do części działek w porównaniu z ilością działek zakreślonych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Zdaniem organu, zakres postępowania był szerszy w decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne niż ten wskazany przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nadto, WWINB wskazał na niepełne uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać, należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że zakres sprawy administracyjnej odnoszącej się do potencjalnej samowoli budowlanej wyznaczony jest treścią żądania wnioskodawcy, gdyż badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 t.j., dalej jako "p.b.") następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt II OSK [...]). Artykuł 48 p.b. nie uzależnia wszczęcia postępowania od złożenia wniosku przez uprawnioną stronę do organu. Wręcz przeciwnie, jego brzmienie wskazuje nie tylko na samo uprawnienie organu, lecz na jego obowiązek podjęcia określonych działań i czynności w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego wypełniającego normę omawianego przepisu. Ponadto uzależnienie jego zastosowania od wniosku strony byłoby nieracjonalne, gdyż istotą normy art. 48 p.b. jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po [...]; wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu [...]; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt II SA/Rz [...]). Oznacza to, że organ samodzielnie działając z urzędu uprawniony i zobowiązany jest do zakreślenia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest kwestia samowoli budowlanej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zatem zostać wszczęte z urzędu, a nie na wniosek, co zobowiązuje PINB do zbadania sprawy administracyjnej w jej całokształcie a nie tylko w sposób ograniczony wskazaniem wniosku A. D.. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zakreślił sprawę administracyjną po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych, w wyniku której ustalił, że roboty prowadzono na podstawie decyzji Starosty W. z [...] października 2019r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej – kat. obiektu XXVI na dz. nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C., gm. W.. Sprawa ta została prawidłowo oznaczona jako "prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości C." (jak w zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2020 r., k. 16 akt adm. org. I instancji). Przy czym, jak Sąd wskazał powyżej, postępowanie to powinno być wszczęte z urzędu, a nie na wniosek. W tym stanie rzeczy takie wyznaczenie zakresu przedmiotu postępowania odpowiada prawu oraz jest racjonalne w świetle zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji. Dalej, należy zwrócić uwagę, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku wskazuje na umorzenie postępowania w sprawie prowadzonej między innymi na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]), obręb C., gm. W. – zatem w innym zakresie niż ten zakreślony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2020 roku. W decyzji organu I instancji określono, że dotyczy ona "postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek Pana A. D. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działkach oznaczonych numerami geodezyjnym między innymi [...], [...], oraz [...] (przed podziałem [...]) w obrębie C. gm. W. (...)". Oznacza to, że organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2020r. nie rozpatrzył sprawy w pełnym jej zakresie, gdyż nie rozstrzygnął decyzją co do robót budowlanych wykonanych na pozostałych działkach [...], [...], [...], [...] w miejscowości C.. Mając na uwadze zakres sprawy administracyjnej wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz treść rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, nie sposób przyjąć, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona przez organ I instancji w jej całokształcie, jeżeli chodzi o wskazanie działek, na których prowadzone były roboty budowlane polegające na wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan w obrębie C., gm. W.. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że użyte w rozstrzygnięciu decyzji I instancji sformułowanie "między innymi" pozwala na uznanie, że decyzją objęta jest kontrola kwestionowanych robót budowlanych na wszystkich działkach wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, tj. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C., gm. W.. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji. Dopiero prawidłowe określenie przedmiotu postępowania i jego wyrażenie w rozstrzygnięciu decyzji przez organ I instancji działającego z urzędu umożliwi wyznaczenie ram dla merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Niezasadny jest zatem zarzut nieodniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu jego decyzji kasatoryjnej do art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się do dalszych zarzutów skierowanych przez WWINB przeciwko decyzji organu I instancji dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 10 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. - w szczególności odnoszących się do niespełnienia ustawowych warunków dla uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - to wskazać należy, że uchybienia te nie mieszczą się w zakresie naruszeń przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji. Toteż spełnienie pierwszej przesłanki dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście formułowanego przez WWINB naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego można oceniać jedynie, jeżeli wykaże się, że naruszenie tej zasady miało wpływ na postępowanie wyjaśniające, czego WWINB w swoim rozstrzygnięciu nie uczynił. Sąd wskazuje, że brak pełnego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia organu I instancji nie może być co do zasady podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zasadę dwuinstancyjności wynikającą z treści art. 15 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wydania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym dokonują organy dwóch różnych instancji, także organ II instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że WWINB nie dokonuje jedynie kontroli orzeczenia organu I instancji, ale prowadzi postępowanie tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podniesione przez WWINB zarzuty naruszenia ogólnych przepisów postępowania nie zostały uzasadnione w taki sposób, żeby wynikało z niego, że naruszenie to miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy temu organowi, w zakresie dotyczącym naruszenia ogólnych przepisów postępowania, w ocenie Sądu są niezasadne. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazało w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 09 września 2020 r. (k. 120 akt sąd.), do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały zawiadomione o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów oraz umożliwiono im zajęcie stanowiska w sprawie oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych i twierdzeń przed wydaniem wyroku (k. 121 akt sąd.).