II SA/Łd 542/19

SENTENCJA Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] znak: [...], z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.D., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] i orzekł w sprawie nakazując odwołującej wykonanie określonych robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] października 2017 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 367/1 obręb [...], gmina M. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, planowany budynek zlokalizowany miał być w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. 115. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...] przeniósł powyższą decyzję na rzecz M.D. W dniu 14 września 2018 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek A.S. o kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 367/1, który – jej zdaniem – jest realizowany niezgodnie z projektem budowlanym. W szczególności wskazano na wykonanie otworu okiennego w ścianie zlokalizowanej w odległości 1,5 m od granicy działki. W dniu 28 września 2018 roku organ przeprowadził czynności kontrolne na wskazanej nieruchomości stwierdzając, że budynek jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania. Ściana zachodnia 1,5 m od granicy. W ścianie zachodniej otwór o wym. 0,8 x 1,2 m według dokumentacji wypełniony docelowo luksferami. Połać dachu zachodnia z wystającym okapem. Projektowano okap równo ze ścianą. Sąsiednia działka niezabudowana (pole orne). Wody opadowe odprowadzane na teren własnej działki (połać orynnowana). Szerokość działki inwestora ok. 14 m. Pismem z dnia 23 października 2018 roku organ powiadomił A.S. o dokonanych ustaleniach, informując jednocześnie, że wprowadzone w toku inwestycji zmiany nie stanowią odstąpień istotnych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. W reakcji na powyższe A.S. podniosła, że inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym stanowisko organu szczebla powiatowego jest nietrafne. W dniu 18 grudnia 2018 roku organ przeprowadził kolejne oględziny potwierdzając wcześniejsze ustalenia, a następnie w dniu [...] roku wydał decyzję nakazującą M.D., w terminie do dnia 30 maja 2019 roku, skrócenie wystającego okapu połaci dachu o 30 cm na budynku mieszkalnym od strony nieruchomości A.S., wybudowanym na działce nr ewid. 367/1, obręb [...] G., gm. M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 ze zm.). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M.D., która nie zgadzając się z jej treścią i podnosząc, że organ zajął dwa sprzeczne stanowiska w tej sprawie oraz że działka nr ewid. 115 jest działką rolną, a tym samym nie ma możliwości zalewania tej nieruchomościami wodami opadowymi z terenu inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł nakazując M.D. skrócenie okapu połaci dachu budynku mieszkalnego w budowie, zwróconego w stronę granicy działki, realizowanego na działce nr ewid. 367/1, obręb [...], gmina M., od strony działki nr ewid. 115, obręb [...] G., gmina M. o 0,3 m, tak by odległość okapu od granicy działki budowlanej nie była mniejsza niż 1 m, celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, w szczególności z normą § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), w terminie do dnia 30 września 2019 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż przedmiotem postępowania jest prawidłowość inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w toku której wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wysunięciu okapu dachu od strony działki nr ewid. 115 w taki sposób, że odległość okapu od granicy działki wynosi 0,8 m i wykonanie otworu okiennego w ścianie zlokalizowanej w odległości 1,5 m od granicy działki. Inwestycja nie jest zakończona, jest na etapie stanu surowego otwartego. Wprowadzone w toku inwestycji zmiany zostały odnotowane w dzienniku budowy oraz naniesione na rysunkach zamiennych i zakwalifikowane przez projektanta jako odstąpienia nieistotne. Cytując treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż w toku inwestycji nie wprowadzono zmian o charakterze istotnym. Następnie organ sięgając do treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 4, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia wskazał, iż inwestycja realizowana jest na działce o szerokości 14 m, zaś usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. 115 przewidywała decyzja ustalająca warunki zabudowy, zatem w sprawie zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia. Organ szczebla powiatowego w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdził, że wskutek dokonanych w toku inwestycji zmian, okap zwrócony w stronę granicy działki budowlanej z działką nr ewid. 115 znajduje się w odległości 0,8 m, co narusza obowiązujące prawo. Trafnie zatem organ powiatowy nakazał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skrócenie tegoż okapu, ale – jak wskazał organ odwoławczy – nieprawidłowo określił lokalizację okapu (tj. "od strony nieruchomości A.S."). W przypadku zmiany właściciela nieruchomości decyzja stałaby się niewykonalna. Nadto w trakcie postępowania odwoławczego uległ częściowemu wyczerpaniu termin udzielony inwestorce na wykonanie nakazanych robót budowlanych, zatem organ zmienić zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy zwrócił uwagę także na naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), co także doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Nieprawidłowo również organ powiatowy pominął etap postępowania określony normą art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, bowiem roboty budowlane nie zostały zakończone, zatem ich wstrzymanie nie byłoby dotknięte bezprzedmiotowością. Naruszenia te jednak w analizowanym postępowaniu nie miały wpływu na wynik sprawy, zaś pominięcie rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzenie robót leżało w interesie inwestora, nie mając jednocześnie wpływu na możliwość wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zostały one uznane za nietrafne. Niewątpliwie organ powiatowy w treści pisma z dnia 23 października 2018 roku zaprezentował błędne stanowisko, które zostało następnie zweryfikowane przez ten organ, czego wynikiem jest kwestionowana w postępowaniu decyzja. Nie ma przy tym możliwości uznania, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej bowiem pierwotnie organ szczebla powiatowego nie wydał decyzji administracyjnej, lecz zaprezentował swoje stanowisko w piśmie. Nie ma również możliwości uznania argumentów dotyczących tego, że działka nr ewid. 115 jest obecnie działką rolną, czy też, że zmiana wprowadzona w toku inwestycji nie wpłynie na zalewanie sąsiedniej działki. Przepisy rozporządzenia nie uzależniają sytuowania obiektów na działkach w zależności od przeznaczenia działki sąsiedniej. Sytuowanie obiektów budowlanych w konkretnie określonych przepisami odległościach od granicy działek nie ma na celu wyłącznie uchronienie działek sąsiednich przed zalewaniem, ale też ochronę przeciwpożarową. Tym samym – zdaniem organu – nie ma możliwości uwzględnienia podniesionych argumentów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze M.D. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji autorka skargi zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 36a ust 5 i art. 36a ust 5a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonanie zachodniej połaci dachu budynku mieszkalnego zwróconego w stronę granicy w odległości mniejszej niż 1 m, 2. § 12 ust. 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że konieczne jest odsunięcie połaci okapu dachu wybudowanego budynku o 0,2 m, tak by zachować 1 m od granicy z działką sąsiednią co stanowi istotne naruszenie przepisów o sytuowaniu budynków i w konsekwencji uzasadnia nakazanie jego skrócenia o 0,3 m. W motywach skargi jej autorka podkreśliła, iż dokonane przez nią odstępstwo, nie może być uznane za istotne. Decyzja nakazuje skrócenie połaci dachu od strony zachodniej, co wiąże się z ponownym wykonaniem wokół całego budynku robót już zrealizowanych. Decyzja narusza także poczucie stabilności decyzji dotyczących realizowanych inwestycji jako zgodnych z obowiązującym prawem i prawnie chronionych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych powodów niż podniesione w niej zarzuty. . Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i nakazująca skarżącej, w termie do dnia 30 września 2019 roku, skrócenie okapu połaci dachu budynku mieszkalnego w budowie o 0,3 m tak aby odległość okapu od granicy działki nie była mniejsza niż 1 m, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z § 12 ust. 7 rozporządzenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Według wskazanego uregulowania, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że inwestorka prowadziła roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego realizowaną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzonych przez organ powiatowy oględzin tenże stwierdził, że w trakcie budowy doszło do zmiany warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych określonych w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w § 12 ust. 7 tegoż rozporządzenia. Ukształtowanie okapu połaci dachu, jak zauważyły organy obu instancji, narusza przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 7 rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m. W ocenie składu orzekającego, pogląd organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia, bowiem organom umknęło to, że przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia został zmieniony przepisem § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 2285, dalej jako: "rozporządzenie zmieniające"). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku (§ 3 rozporządzenia zmieniającego). Jednak – zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego – dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jest realizowana na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...]października 2017 roku. Uwzględniając zatem przepis § 2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia zmieniającego, do realizacji inwestycji znajduje zastosowanie § 12 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem zmieniającym, zatem w stanie prawnym sprzed dnia 1 stycznia 2018 roku. Data wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie nie ma charakteru decydującego, bowiem § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dacie wydania pozwolenia na budowę. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, wobec stwierdzenia realizacji inwestycji z naruszeniem przepisów technicznych, powinien zastosować w sprawie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie stwierdzone w sprawie ustalenia w zakresie ukształtowania okapu budynku odnieść do treści § 12 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji poczynionej rozporządzeniem zmieniającym. Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do zarzutów skargi, bowiem sprawa będzie ponownie przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. W tym miejscu wypada jedynie odnieść się do treści uzasadnienia organu I instancji przyjętej również przez organ odwoławczy jako swojej argumentacji, iż omawiane odstępstwo w postaci wysunięcia okapu dachu poza obrys budynku w tej sprawie jest nieistotnym odstępstwem od zamierzonego projektu budowlanego. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności nie tylko z dalszą treścią uzasadnienia decyzji ale również i z prawem. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego nieistotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę znajdują swój opis wraz z rysunkiem i zatwierdzenie przez projektanta i nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego w tej sprawie jednak procedowały stosując niewłaściwe przepisy prawa. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ powiatowy w toku postępowania pismem z dnia 4 lutego 2019 roku zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych w sprawie materiałów i dowodów. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (500 zł). k.ż