II SA/Bk 605/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza D. z dnia [...] kwietnia 2021 roku numer [...] UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. We wniosku z [...] grudnia 2020 r. W. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w D. o zwolnienie całkowite od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w U.. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Burmistrza D., na podstawie art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.s.), decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], odmówił zwolnienia we wnioskowanym zakresie. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł W. K. i zarzucił naruszenie: - art. 8 ust. 4a u.p.s., przez wliczenie do dochodu rodziny skarżącego świadczenia uzupełniającego przyznanego na rzecz żony skarżącego i w konsekwencji błędne wyliczenie opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS; - art. 74 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. w zw. z art. 8 ust. 12 u.p.s., przez wliczenie ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy jedynie za okres od września do grudnia oraz od marca do czerwca, w sytuacji gdy należało doliczyć go do dochodu rodziny przez okres za który uzyskano ten dochód, czyli od stycznia do czerwca i od lipca do grudnia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dwóch decyzji SKO z [...] września 2021 r.: nr [...] na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza D. [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności W. K. za pobyt ojca w domu pomocy społecznej za okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 lipca 2002 r. w różnych kwotach oraz począwszy od 1 sierpnia 2020 r. po 346,89 zł miesięcznie; nr [...] na fakt stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2021 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza D. w przedmiocie zmiany decyzji z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia odpłatności W. K. za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w zakresie pkt 2 i ustalenia odpłatności od 1 października do 30 października 2020 r. w wysokości 415,15 zł oraz od 1 listopada do 18 listopada 2020 r. w wysokości 249,12 zł. za okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 lipca 2002 r. Powodem stwierdzenia nieważności tych decyzji było wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 8 ust. 4a u.p.s., przez uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. ; dalej powoływana jako P.p.s.a.). W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądu była decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s. o odmowie zwolnienia skarżącego W. K. od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Na etapie postępowania sądowego doszło do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia tej odpłatności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zwolnienie z obowiązku ponoszenia tej opłaty to dwie różne sprawy administracyjne, rozstrzygane odrębnymi decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyraził pogląd zgodnie z którym: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA podniósł, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Wyeliminowanie w sprawie niniejszej z obrotu prawnego decyzji ustalającej odpłatność W. K. za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, czyli decyzji w oparciu o którą mogła być wydana decyzja w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia tej opłaty skutkuje tym, że w sprawie mamy do czynienia z przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jako, że stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej nastąpiło na etapie postępowania sądowego, należało rozstrzygnąć czy przez podstawę wznowienia postępowania należy rozumieć tylko taką sytuację, gdy miało miejsce naruszenie przepisów prawa przez organ, czy też przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa należy rozumieć także takie sytuacje, w których organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. W sprawie niniejszej mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją w której organy nie naruszyły przepisów, albowiem na datę wydania przez te organy kwestionowanej decyzji, decyzja ustalająca obowiązek osobie zobowiązanej do ponoszenia opłaty była ważna. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że w orzecznictwie reprezentowany jest zarówno pogląd zgodnie z którym "przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. pozwala sądowi uchylić zaskarżone postanowienie (decyzję) z powodu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania tylko wtedy, gdy miało miejsce naruszenie prawa przez organ. Organ nie może naruszyć prawa, jeżeli w chwili rozstrzygania przez niego sprawy przesłanka wznowienia jeszcze nie wystąpiła. Dlatego sąd nie może uchylić postanowienia (decyzji) na podstawie wskazanego przepisu, jeżeli nawet zaistniała przesłanka wznowienia, ale powstała ona między datą postanowienia (decyzji) a datą wyroku sądu. Innymi słowy, nawet jeżeli w chwili orzekania przez sąd jest jasne, że zaskarżone postanowienie (decyzja) będzie musiało być uchylone w drodze wznowienia postępowania (np. w sytuacji gdy postanowienie w oparciu, o które wydano dane postanowienie, zostało następnie uchylone lub zmienione), ale podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu postanowienia (decyzji) (np. wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), obowiązkiem sądu jest oddalenie skargi" (vide: wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2017 r., III SA/Wa 368/16, Lex nr 2397191; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2017 r, I SA/Rz 941/16, Lex nr 2232334). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela jednak dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się przy tym także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyroki NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 2947/14, z 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11 i z 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pub. CBOSA). Również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko według którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 594; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 841-842). We wskazanym ostatnio komentarzu przywołano celną argumentację T. Kiełkowskiego, który pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przypisuje bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (vide: wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 682/16 oraz wyroki WSA w Opolu z 18 października 2016 r., II SA/Op 279/16 i z 18 lipca 2017 r., II SA/Op 175/15, pub. CBOSA). Reasumując, sąd w niniejszej sprawie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia kontrola legalności ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych, które sąd uwzględnił z urzędu. Wskazane naruszenie prawa czyniło bowiem koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji, a w tej sytuacji zbędne i niecelowe jest badanie zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią fakt stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.