II SA/Bd 646/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 29 stycznia 2021 r. nr XXIX/315/2021 Rada Miejska w Żninie przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "dla obszaru strefy inwestycyjnej na terenie gminy Żnin – etap I". Wojewoda Kujawsko-Pomorski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 marca 2021 r., nr 26/2021, stwierdził nieważność §4 pkt 12 i § 20 powyższej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem KDWp. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p.") poprzez brak ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego w związku z dokonanymi istotnymi zmianami projektu planu, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że uchwalenie m.p.z.p. wymaga zachowania procedury określonej przepisami ustawy, tj. art. 17 pkt 11-13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p., tymczasem rada gminy dokonała zmiany projektu planu bez ponownego jego wyłożenia do publicznego wglądu, wprowadzając w § 20 uchwały dodatkowe punkty 3-8, w których określiła parametry i wskaźniki zagospodarowania dla terenu oznaczonego KDWp – teren zabudowy garażowej. Zdaniem Wojewody wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu m.p.z.p. stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania tego m.p.z.p. Gmina Żnin zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 28 u.p.z.p. oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g."), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że dokonana zmiana zapisów m.p.z.p. po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu miała charakter istotnej zmiany, wymagającej ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, gdyż jednostkowy charakter zmian, niewywierający wpływu na nieruchomości objęte zmianą i na stan sąsiednich nieruchomości nie wywołał konieczności ponawiania procedury planistycznej, - art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że każda dokonana zmiana zapisów m.p.z.p. w zakresie parametrów zabudowy po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu wymaga ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu podczas gdy zgodnie z brzmieniem przepisów czynność ta powinna być ponowiona w zakresie niezbędnym do dokonania zmian czego konieczność w przedmiotowym stanie faktycznym nie nastąpiła, - art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia i wyjaśnienia, w czym wyraża się istotność naruszenia wskazanego przepisu tego rozporządzenia ze względu na przyjęcie tych ustaleń. W uzasadnieniu skargi gmina przedstawiła argumentację na rzecz stanowiska, że dokonana zmiana nie miała charakteru istotnego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podniósł, że materialnym warunkiem wniesienia skargi jest podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Argumentując wniosek co do oddalenia wniesionej skargi organ nadzoru stwierdził, że u.p.z.p. nie daje gminie kompetencji do oceniania, czy wprowadzane w projekcie m.p.z.p. zmiany stanowią zmiany istotne, czy też nie, i w zależności od tej oceny decydowania o tym, czy winny one został wyłożone go publicznego wglądu. W ocenie Wojewody wobec zmian w projekcie miejscowego planu wprowadzonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu projekt ten winien zostać ponownie do takiego wglądu wyłożony, uchybienie temu obowiązkowi stanowi zaś samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że nie istotne jest przy tym, jaki charakter ma wprowadzona zmiana. W jego ocenie zaskarżone zarządzenie nadzorcze spełnia wszystkie wymagania określone prawem, w tym przede wszystkim zostało prawidłowo uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powzięte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym podlega ono uchyleniu. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływana jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga Gminy Żnin spełniła wszystkie wymogi formalne konieczne dla jej merytorycznego rozpoznania, w tym wymóg określony w art. 98 ust. 3 u.s.g., stosownie do którego podstawą do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. O ile w niniejszej sprawie skarżąca gmina nie poprzedziła wniesienia skargi stosowną uchwałą jej organu stanowiącego o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 marca 2021 r., nr 26/2021, to w reakcji na wezwanie Sądu do uzupełnienia tego braku formalnego podjęła i doręczyła Sądowi uchwałę w tym przedmiocie (uchwała z dnia 16 czerwca 2021 r., nr XXXV/387/2021). Podjęcie uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi sanuje stwierdzony brak formalny skargi i umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1743/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi Gminy Żnin jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który realizując kompetencję opisaną w art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność §4 pkt 12 i § 20 uchwały Rady Miejskiej Żnina z dnia 29 stycznia 2021 r. nr XXIX/315/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem KDWp. W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na niewyłożeniu do ponownego publicznego wglądu projektu miejscowego planu po zmianie polegającej na dodaniu do tego planu w jego § 20 dodatkowych punktów 3-8. Poza sporem pozostaje, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 18 lipca do 7 sierpnia 2019 r. oraz w dniach 23 lipca do 17 sierpnia 2020 r., w § 20 tego projektu zawarto ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu zabudowy garażowej, określonego w planie symbolem KDWp. W takiej też formie uchwalono przedmiotowy akt prawa miejscowego. Jak tłumaczy skarżąca gmina, powyższe było konieczną konsekwencją braku określenia w projekcie planu ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, gabarytów budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej, pomimo, że w części rysunkowej planu dla terenu zabudowy garażowej wyznaczono linie zabudowy, a w treści §20 wpisano lokalizację budynków garażowych i parkingów. Jak wskazuje skarżąca, powyższa zmiana była konieczna, ale nie na tyle istotna, by wymagała ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia do publicznego wglądu projektu po zmianach. Stanowisko to kontestuje organ nadzoru podnosząc, że każda zmiana projektu planu wymaga ponowienia procedury planistycznej, niezależnie od charakteru tej zmiany. W ocenie Sądu nieuzasadniony pozostaje kategoryczny pogląd Wojewody. Dla porządku przywołać należy, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjnym elementem przepisanej regulacjami u.p.z.p. procedury planistycznej, gwarantującej społeczeństwu udział w kształtowaniu przestrzeni gminy, którą zamieszkują, w tym przede wszystkim wypowiedzenie się w kwestii projektowanych ustaleń planu oddziałujących – w przypadku jego uchwalenia – na sferę ich praw właścicielskich (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2019). Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9 (o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu – przyp. Sądu) termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zgłoszone uwagi rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania (art. 17 pkt. 12 u.p.z.p.), wprowadza zmiany do projektu wynikające z tych uwag i w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że z uwagi na treść art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 ustawy skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Istotne znaczenie ma tutaj jednak interpretacja zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu normatywnego: "w niezbędnym zakresie". Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba mieć bowiem na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3850/19, dostępny jw.). Skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć bowiem różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności (vide: wielokrotnie cytowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. II SA/Kr 1322/06, dostępny jw.). Odnosząc powyższe do stanowiska organu nadzoru stwierdzić należy, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda poprzestał jedynie na ustaleniu, że treść projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu nie uwzględniała przyjętych potem ustaleń w zakresie § 20 tego planu (i powiązanego § 4 pkt 12 ustalającego przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDWp jako zabudowy garażowej). Nie rozważył, czy w istocie wprowadzone modyfikacje miały charakter ograniczający prawa podmiotów, których sytuację kształtować mają przyjęte rozwiązania planistyczne na obszarze objętym zmianami. Użycie w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu "w zakresie niezbędnym" wskazuje na konieczność zważenia interesów zainteresowanych stron, albowiem przez istotne naruszenie trybu planistycznego (a tak przyjął Wojewoda) należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Wr415/05 i cytowana tam doktryna, dostępny jw.). Brak rozważań organu nadzoru w powyższej kwestii nie tylko powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało w warunkach błędnej wykładni art. 19 ust. 1 u.p.z.p., co samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia tego aktu nadzoru z uwagi na naruszenie prawa materialnego, ale czyni też niemożliwą weryfikację jego stanowiska co do konkretnych, indywidualnych skutków wprowadzonych zmian, a w konsekwencji tego, czy były one "istotne". Zaznaczyć tu należy, że skarżąca gmina uzasadniała w skardze, że wprowadzone zmiany nie wykraczały poza kategorię modyfikacji nieistotnych (wskazała m.in. na to, że modyfikacje te dotyczą terenu, którego właścicielem pozostaje Gmina Żnin, oraz że wprowadzone parametry nie zmieniają zasad zagospodarowania tego obszaru względem stanu istniejącego). Jak wynika z akt administracyjnych stanowisko w tym zakresie przedstawiła również organowi nadzoru w reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postepowania w celu kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Wojewoda nie wypowiedział się zaś co do charakteru tych zmian (konkretnych przesłanek przemawiających za uznaniem, że są to zmiany istotne). Wobec braku rozważań organu nadzoru w tym zakresie (wbrew temu, co podniósł on w odpowiedzi na skargę) ocena zasadności stanowiska skarżącej gminy co do tego, czy wprowadzone zmiany aktualizowały obowiązek ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, byłaby przedwczesna. Pierwszorzędną kwestią jest tutaj bowiem to, że w ocenie Wojewody już samo dokonanie zmiany projektu przyjętego ostatecznie planu bez ponownego wyłożenia go do publicznego wglądu stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej, a które to stanowisko jest błędne, co wynika z niniejszego uzasadnienia. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało z naruszeniem art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynikającym z jego błędnej wykładni oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 148 p.p.s.a.