II OSK 2096/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1729/19 w sprawie ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1729/19 oddalił skargę W. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. K. i W. K. pozwolenia na budowę silosu na kiszonkę 3-komorowego oraz silosu na kiszonkę 1 - komorowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości N. Od powyższego wyroku W. K. i J. K. wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., pomimo że skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób wadliwy i nie dokonały wszechstronnej oraz swobodnej oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie: a) projektowane położenie silosu 1- i 3-komorowego przebiega dokładnie przez naturalny spływ wód powierzchniowych (co zostało ustalone w postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przeprowadzonym przez Wójta Gminy N. pod numerem [...], które zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone), w którym to postępowaniu w 2013 r. została sporządzona opinia wodnoprawna przez inż. M. B., potwierdzająca, że spływ wód ma przebiegać za istniejącym budynkiem inwentarskim (którego budowa rozpoczęła się w 2012 r.), położonym na działkach H. i W. K. (opinia została dołączona do odwołania z [...] czerwca 2018 r. oraz pisma J. K. z [...] marca 2019 r.), a więc właśnie w miejscu, w którym jest projektowane posadowienie silosów; b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 3366/18 w dniu 5 kwietnia 2019 r. wydał wyrok, mocą którego uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO w [...]) pod numerem [...] oraz [...], które dotyczyły odmowy wznowienia postępowania wodnoprawnego prowadzonego przez Wójta Gminy N. pod numerem [...], wskazując w ustnych motywach uzasadnienia, że konieczne jest zweryfikowanie przez biegłego, czy budynek inwentarski (którego budowa rozpoczęła się w 2012 r.), położony na działkach należących do H. i W. K., a który został wybudowany wyżej niż wynikało to z projektu budowlanego, nie zmienił spływu wód powierzchniowych i opadowych (ewentualne je zakłócił), a więc przed SKO w [...] weryfikowana będzie obecnie przez biegłego z zakresu melioracji i stosunków wodnych okoliczność mająca istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem spływ ten, w ocenie skarżących, przebiega właśnie w miejscu, w którym jest projektowane posadowienie silosu 1- i 3-komorowego (co też zostało już potwierdzone w ww. opinii wodnoprawnej inż. M. B.), a więc budowa projektowanych silosów, jak wskazywała to W. K. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. oraz J. K. w piśmie z [...] marca 2019 r. (a także ich pełnomocnik w odwołaniu z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] kwietnia 2019 r.), zmieni lub utrudni spływ wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich; c) obecnie toczy się przed Wójtem Gminy N. postępowanie pod numerem [...] dotyczące naruszenia stosunków wodnych przez H. i W. K., a więc w ww. postępowaniu będą weryfikowane okoliczności mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem naruszenie stosunków wodnych dotyczy właśnie miejsca, w którym jest projektowane posadowienie silosu 1- i 3-komorowego; d) budowa silosu 1- i 3-komorowego wpłynie negatywnie na spływ wód powierzchniowych i gruntowych, albowiem nie tylko projektowane posadowienie silosów przebiega przez naturalny spływ wód powierzchniowych i opadowych, ale również jego budowa jest poprzedzona podwyższeniem terenu, na co wskazywały załączone do odwołania z [...] czerwca 2018 r. zdjęcia nawiezionej ziemi na działkę należącą do H. i W. K. w miejscu projektowanego posadowienia silosów oraz załączone do odwołania z [...] kwietnia 2019 r. zdjęcia ukazujące obecną sytuacją "wodną" na gruncie, zanim jeszcze zostały wybudowane silosy, których dotyczy wydana decyzja przez Starostę [...]. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym są wadliwe, a w konsekwencji wadliwy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., albowiem skarga nie powinna zostać oddalona, ale uwzględniona, a zaskarżone decyzje uchylone; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., wobec stwierdzenia, że organy obu instancji prowadziły postępowanie prawidłowo, a uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności w przedmiocie spływu wód opadowych na działkach uczestników, z powodu niezwrócenia się przez organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji do Wójta Gminy N. oraz do SKO w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy toczyły się (lub toczą się obecnie) jakieś postępowania przed tymi organami w związku z naruszeniem stosunków wodnych lub zmianą ukształtowania terenu; należy bowiem wskazać, że takie postępowania toczyły się (lub toczą się obecnie), a okoliczności ustalone w tych postępowaniach wprost wskazują na to, że projektowany sposób posadowienia obiektów oraz ich rozmieszczenie mogą zmienić lub utrudnić kierunek spływu wód powierzchniowych oraz opadowych (postępowanie przed SKO w [...] pod numerem [...] oraz [...] dotyczące wznowienia postępowania wodnoprawnego prowadzonego przez Wójta Gminy N. pod numerem [...] oraz postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3366/18, a także postępowanie przed Wójtem Gminy N. pod numerem [...] dotyczące naruszenia stosunków wodnych); organ drugiej instancji zwrócił się do PINB w [...], ale nie Wójta Gminy N., SKO w [...] albo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., wobec stwierdzenia, że organy obu instancji prowadziły postępowanie prawidłowo, a uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., tymczasem w sprawie miał miejsce brak rzeczywistego odniesienia się przez organ drugiej instancji, w ślad za organem pierwszej instancji do kwestii dotyczącej tego, czy projektowany sposób posadowienia silosów nie wpływa negatywnie na naturalny spływ wód, albowiem organy jedynie wskazały, że sposób posadowienia budynków, ich wymiary i rozmieszczenie nie wskazują na to, aby mogły w istotny sposób zmieniać kierunek odpływu wód opadowych - organy, bez posiadania wiadomości specjalnych, nie są w stanie stwierdzić takich okoliczności, w szczególności patrząc na to, że w postępowaniach, o których mowa w zarzucie powyżej, wprost zostało wskazane, że konieczne jest zweryfikowanie okoliczności dotyczących spływu wód przez biegłego; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., wobec przyjęcia, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, podczas gdy ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ oraz rozważenie wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy faktycznie nie miało miejsca, wobec utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji i ograniczenia się do dokonania kontroli postępowania toczącego się przed tym organem oraz wydanej przez niego decyzji, co w konsekwencji spowodowało, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) wynika, że każdej osobie dysponującej nieruchomością na cele budowlane przysługuje prawo do jej zabudowania, pod warunkiem wszakże, że jej zamierzenie jest zgodne z prawem (np. z przepisami techniczno-budowlanymi czy o zagospodarowaniu przestrzennym). Właściwą treść prawa do zabudowy będą zatem wyznaczać ograniczenia prawne o charakterze reglamentacyjno-administracyjnym, w tym m.in. dotyczące dopuszczalnego zakresu i formy ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, a które znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego (np. w art. 35) oraz innych regulacjach administracyjnych z nimi związanych. Ponadto w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, podmiot realizujący prawo określone w art. 4 tej ustawy powinien przy budowie i projektowaniu obiektu uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich - najczęściej właścicieli działek sąsiednich. Jednak, co należy podkreślić, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które wiążą się z naruszeniem konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku rozpoznawanej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch silosów na kiszonkę odpowiednim aktem normatywnym, na podstawie którego organ będzie dokonywał takiego sprawdzenia, jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81). Wskazany akt wykonawczy w sposób szczegółowy normuje bowiem m.in. kwestie minimalnych odległości silosów na kiszonki od innych obiektów (w tym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), sposób i technologię ich realizacji oraz bezpieczeństwo pożarowe oraz higieniczno-zdrowotne. Jak wynika z przyjętych w niniejszej sprawie ustaleń, orzekający w niej organ administracji architektoniczno-budowlanej zbadał zgodność planowanego przedsięwzięcia m.in. w zakresie minimalnych odległości od sąsiadujących z nim obiektów (§ 8a ust. 1), technologii wykonania (§ 8a ust. 2), odpowiedniej izolacji ze względu na zapylenie, zapachy lub substancje toksyczne (§ 12) - uznając w rezultacie, że planowany obiekt spełnia wymogi zawarte w warunkach technicznych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zatrudniają pracowników dysponujących fachową wiedzą z zakresu budownictwa (inżynierów, architektów), co pozwala im w większości przypadków w sposób samodzielny dokonywać oceny rozwiązań technicznych zawartych w projektach budowlanych przedstawianych przez inwestorów wnioskujących o wydanie pozwolenia na budowę. W nawiązaniu do powyższego należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie, zarzucając orzekającym w niniejszej sprawie organom wadliwe prowadzanie postępowania wyjaśniającego, nie wskazali jednak w podstawach skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa budowlanego, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, które miałyby - w ich ocenie - zostać naruszone przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornych silosów. Powyższe sprawia, że w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji podniesione w skardze kasacyjnej bardzo ogólne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli skarżący kasacyjnie nie wskazali naruszenia przepisów prawa materialnego budowlanego, to znaczy, że naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jeżeli w ogóle nastąpiły, nie mogły mieć wpływu na końcowy sposób załatwienia sprawy podjętą decyzją. Tymczasem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.), względnie uwzględnieniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie nie mogły także odnieść zamierzonego rezultatu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych już wyżej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej oraz swobodnej oceny materiału dowodowego w zakresie nieustalenia wpływu usytuowania projektowanych silosów na naturalny spływ wód powierzchniowych. W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że wskazane przez skarżących kasacyjnie postępowania wodnoprawne prowadzone na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310, a wcześniej na podstawie analogicznego art. 29 dawnej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, mają charakter odrębny i autonomiczny od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a poza tym jedno z tych postępowań oraz przedstawiona w nim opinia inż. M. B. dotyczyły innego obiektu, zrealizowanego już kilka lat temu budynku inwentarskiego. Ponadto, na co również trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie są właściwe do badania stosunków wodnych na nieruchomości na podstawie przepisów Prawa wodnego. Natomiast wymienione wyżej organy są kompetentne do sprawdzenia i merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i załączonego do niego projektu budowlanego, ale w zakresie wyznaczonym wspomnianym już wcześniej przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak samo słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że podniesiona przez skarżących okoliczność podwyższenia terenu w związku z przygotowaniem inwestycji, o ile fakt ten rzeczywiście miał miejsce, mogłaby ewentualnie być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego trzeba też wskazać, że postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, prowadzone na podstawie art. 234 Prawa wodnego, dotyczy, co do zasady, niekorzystnej zmiany stanu wody i związanych z tym szkód na gruncie sąsiednim, ale już wyrządzonych, a nie potencjalnych czy hipotetycznych, czyli takich, które mogą ewentualnie dopiero powstać w przyszłości, na przykład na skutek realizacji inwestycji budowlanej. Co więcej, dla możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy zmiana stosunków wodnych i wynikłe z tego szkody nastąpiły w wyniku legalnie wykonanych robót budowlanych, gdyż celem powyższego przepisu jest doraźna ochrona stanu wód na gruncie. Za oparte na nieusprawiedliwionych podstawach należało również uznać podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. W tym zakresie zgodzić się bowiem należy z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze w sposób odpowiadający zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.