II SA/Lu 272/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 stycznia 2021 r., znak: IF-VII.7840.1.52.2020.DB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 15 stycznia 2021 r., znak: IF-VII.7840.1.52.2020.DB, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania E. Ś., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 20 października 2020 r., znak: AB-BW-III.6740.1.27.2018 o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 798/19 z 17 lipca 2018 r., znak: AB-BW-III.6740.1.27.2018, udzielającą W. I. spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wody, wody pożarowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznymi i teletechnicznymi; z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia terenu; drogę wewnętrzną, dojścia, pochylnie i schody terenowe, naziemny szacht oddymiania; przebudowę kolidujących: sieci gazowej, sieci kanalizacji sanitarnej, kabli energetycznych i teletechnicznych na działkach: [...] (w zakresie budowy sieci gazowej), zmienionej decyzją nr 90/19 z 25 stycznia 2019 r., znak: AB-BW-III.6740.1.94.2018. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 10 lipca 2020 r. E. Ś., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w wyżej opisanej sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że działka inwestycyjna graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami, stanowiący własność wspólnoty mieszkaniowej i że ma odrębną własność lokalu użytkowego w tym budynku. Podała następnie, że nie została poinformowana o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej mylnie przyjął, że Wspólnotę Mieszkaniową G. [...] powinien reprezentować jej zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele. Wobec powyższego Wnioskodawczyni nie miała możliwości dowiedzenia się o sposobie posadowienia budynku i instalacjach do niego przynależnych oraz obrony swoich interesów jako właściciela lokalu, który znajduje się ok. 6 m od wybudowanej czerpni powietrza, pełniącej również funkcję wyrzutni powietrza na wypadek - jak twierdzi inwestor - pożaru w garażu podziemnym. Postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r., znak: AB-BW-1II.6740.1.27.2018, Prezydent Miasta Lublin wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2018 r., znak: AB-BW-III.6740.1.27.2018. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni zachowała wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnącego od dnia dowiedzenia się o decyzji. Pismem z 8 września 2020 r. inwestor W. I. Sp. z o.o. wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest niezgodne z prawem, gdyż wnioskodawczyni nie dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Wniósł w związku z tym o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie i wskazał, że budowa przedmiotowego budynku prowadzona była od jesieni 2018 r., a obecnie budynek ten posiada pozwolenie na użytkowanie. Jeśli zatem wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, to trudno uznać, że dopiero w czerwcu 2020 r. uzyskała informację o budowie budynku wielorodzinnego. Decyzją z 20 października 2020 r., znak: AB-BW-III.6740.1.27.2018, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr 798/18 z dnia 17 lipca 2018 r., zmienioną decyzją nr 90/19 z dnia 25 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu nadmienił, że z dokumentów przesłanych przez inwestora wynika, że w czasie rozpoczęcia budowy, tj. na przełomie listopada i grudnia 2018 r., kierownik budowy umieścił na ogrodzeniu placu budowy tablicę informacyjną zawierającą następujące dane: nazwę inwestycji, adres, numer [...] datę wydania pozwolenia na budowę i nazwę organu, który ją wydał oraz inwestora, co zostało potwierdzone jego oświadczeniem. Należy więc sądzić, zdaniem organu pierwszej instancji, że fakt rozpoczęcia i trwania budowy na podstawie konkretnego pozwolenia na budowę był znany mieszkańcom sąsiednich budynków, właścicielom sąsiednich działek i budynków, w tym budynku przy ul. [...]. W ocenie Prezydenta Miasta Lublin wnioskodawczyni miała możliwość dowiedzenia się o planowanej budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] już od daty powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. od 4 maja 2018 r., a także od czasu rozpoczęcia budowy na przełomie listopada i grudnia 2018 r. Umieszczona na ogrodzeniu działki inwestycyjnej tablica informacyjna stanowi stosowne źródło wiedzy o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wobec trwania budowy przez okres około półtora roku i umieszczenia tablicy informacyjnej na ogrodzeniu placu budowy mało prawdopodobnym wydaje się, że właścicielka lokalu w sąsiednim budynku mieszkalnym nie posiadała wiedzy o projektowanej inwestycji i co się z tym wiąże, o decyzji o pozwoleniu na budowę, a taką wiedzę zdobyła dopiero w dniu 15 czerwca 2020 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. Ś.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Lubelski przytoczył treść art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostaje zakończona z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi na jego złożenie, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 k.p.a.). Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Wojewoda Lubelski wskazał, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin ten, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A zatem bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądanie wznowienia postępowania. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Wystarczy, że posiada informację, czego dana decyzja dotyczy. Ponadto, jak podkreślił Wojewoda, z art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2899/17). Organ nie może poprzestać przy tym na złożonym przez wnoszącego podanie o wznowienia oświadczeniu, ale obowiązany jest do weryfikacji twierdzeń strony. Wojewoda wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budowa inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę, rozpoczęła się jesienią 2018 r. Według oświadczenia kierownika budowy na przełomie listopada i grudnia 2018 r. umieszczono tablicę informacyjną na placu budowy, od zachodniej strony działki nr [...] przy al. [...] w L.. Tablica informacyjna zawierała m.in. dane dotyczące nazwy i adresu inwestycji, numeru i daty decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organu, który ją wydał oraz inwestora. E. Ś. jest zaś właścicielką lokalu usługowego, zlokalizowanego w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L., który bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną. Wspomniana Wspólnota uznana została za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zaprojektowany w budynku wielorodzinnym z usługami na działce nr [...] naziemny szacht oddymiania, który w ocenie skarżącej narusza jej interes, jest zewnętrznym elementem instalacji wentylacji i oddymiania podziemnego garażu kończącym szacht instalacji oddymiania przebiegający przez obie kondygnacje garażu podziemnego. Instalacja ta wybudowana została na podstawie decyzji nr 798/18 z 17 lipca 2018 r. zmienionej decyzją nr 90/19 z 25 stycznia 2019 r. Zdaniem organu, E. Ś., powołując się na podstawę wznowienia w postaci braku udziału jako strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku wykazania, iż wystąpiła z wnioskiem o wznowienie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma zatem racji skarżąca, twierdząc, iż termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym ujawnił się wpływ nadziemnego szachtu oddymiania na jej lokal usługowy. Nie bez znaczenia dla oceny, czy wnioskodawczyni dochowała ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest fakt, że 15 lipca 2020 r. budynek wielorodzinny z usługami zlokalizowany na działce nr [...] był już wybudowany oraz posiadał pozwolenie na użytkowanie. W zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym trudno również uznać za wiarygodne twierdzenie skarżącej, że o wydaniu decyzji o pozowaniu na budowę dowiedziała się po ponad półtora roku od rozpoczęcia budowy, skoro jej lokal znajdujący się w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. bezpośrednio sąsiaduje ze sporną inwestycją (skarżąca podała, że okna jej lokalu znajdują się w odległości ok. 6 m od czerpni powietrza). Dodatkowo skarżąca nie kwestionowała, że roboty budowlane rozpoczęły się na jesieni 2018 r. oraz że na budowie została umieszczona tablica informacyjna z danymi dotyczącymi udzielonego pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni nie wykazała także, że jej obecność w lokalu, w którym świadczy usługi, zlokalizowanym na sąsiedniej działce, była okresowa, incydentalna, co mogłoby mieć wpływ na możliwość i termin uzyskania informacji o realizowanej na działce nr [...] inwestycji budowlanej. Skargę na decyzję Wojewody wniosła E. Ś., zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniała obiektywna przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o co skarżąca wnosiła we wniosku z 10 lipca 2020 r.; 2) art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi określonemu w tym przepisie, mimo że w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne wywiodła okoliczności obiektywne, uzasadniające złożenie wniosku, jak również zachowanie terminu do jego złożenia; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym i subiektywnym uznaniem przez organ, że termin na wznowienie postępowania administracyjnego został uchybiony. W ocenie skarżącej za dzień ujawnienia przesłanki usprawiedliwiającej złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego uznać należy dzień rozpoczęcia testów (sprawdzeń technicznych) instalacji wentylacyjnej. Powyższe testy miały miejsce począwszy od 15 czerwca 2020 r., co nie zostało zakwestionowane. Według skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie winien mieć art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca nadmieniła, że jako członek wspólnoty mieszkaniowej może ona występować samodzielnie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wykazując własny, indywidualny interes prawny. Organ pominął, że przesłanka, na którą powołała się skarżąca, ujawniona została w chwili uruchomienia instalacji, a nie w chwili ustawienia tablicy informacyjnej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 798/19 z 17 lipca 2018 r., znak: AB-BW-III.6740.1.27.2018, udzielającą W. I. spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym i z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi na działkach: nr [...] przy al. [...] w L. i nr [...] pas drogowy al. [...] w L., został wniesiony z uchybieniem terminu. Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II GSK 889/09, CBOSA: http://cbois.nsa.gov.pl). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), nie zaś – jak twierdzi skarżąca – od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sposób uregulowania w ustawie terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania nie pozostawia ani stronie, ani organowi żadnego wyboru co do sposobu obliczania tego terminu. Skoro strona powołała się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miała obowiązek dochować terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., a organ obowiązany był z urzędu zbadać tę okoliczność. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z powyższym to na składającym podanie o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia się domaga, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedział się o tej decyzji (B. Adamiak, [w:] Komentarz do art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 2). W ocenie skarżącej, za dzień ujawnienia przesłanki usprawiedliwiającej złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego należy uznać dzień rozpoczęcia testów (sprawdzeń technicznych) instalacji wentylacyjnej budynku wielorodzinnego na działce nr [...], które miały miejsce, począwszy od 15 czerwca 2020 r. Tymczasem z dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że budowa budynku wielorodzinnego na działce nr [...] przy al. [...], objętego kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę, rozpoczęła się na przełomie listopada i grudnia 2018 r. Wówczas na stronie zachodniej działki nr [...] nad ogrodzeniem placu budowy kierownik budowy zainstalował tablicę informacyjną, na której zamieścił podstawowe dane inwestycji, w tym jej rodzaj, oznaczenie daty wydania i numeru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organu, który ją wydał, a także nazwę inwestora (k. 31). Tablica była doskonale widoczna z poziomu alei R.. Niewątpliwie zatem skarżąca, będąca właścicielką lokalu usługowego w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...], tj. w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji, dowiedziała się o decyzji, na podstawie której zaczęto ją realizować, najpóźniej na przełomie listopada i grudnia 2018 r. Dodatkowo podnieść należy, że skarżąca nie zakwestionowała ani faktu ustawienia tablicy informacyjnej inwestycji, ani dostępu do zawartych na niej danych. Rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 611/07, CBOSA). W związku z tym termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy Al. [...] w L. biegł od dnia wywieszenia tablicy informacyjnej ujawniającej, że zostało wydane pozwolenie na budowę. Skoro zatem dla oceny zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania miarodajna jest data dowiedzenia się przez nią o decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 lipca 2018 r., to miesięczny termin na dokonanie tej czynności należy liczyć od przełomu listopada i grudnia 2018 r. Skarżąca nie dowiodła, że tego terminu dotrzymała, składając wniosek dopiero 10 lipca 2020 r., gdy budowa została już zakończona, a w obrocie prawnym funkcjonowało już pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom obu instancji naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej wymienionej w zarzutach skargi. Organy administracji miały bowiem wszelkie podstawy do umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego z powodu uchybienia przez skarżącą terminu na złożenie wniosku o wznowienie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).