II OSK 395/21

SENTENCJA Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 327/20 w sprawie ze skarg Z. R. oraz G. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. R. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 327/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji oraz po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Bk 588/15 i z 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Bk 428/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r. o sygn. akt II OSK 349/17, Starosta M. wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. i . R. pozwolenia na budowę obejmującego: 1. rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych; 2. budowę budynku mieszkalnego, zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych, o parametrach: powierzchni zabudowy 90,18 m2, powierzchni użytkowej 127,81 m2 i kubaturze 491,00 m3, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym: [...], położonej w G. przy ul. [...]. W dniu 1 lipca 2019 r. odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. K. i G. A. K., właściciele sąsiedniej działki nr [...]. W dniu 7 października 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję kasatoryjną, którą uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku wniesionego przez Z. R. sprzeciwu, wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 791/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję kasatoryjną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że inwestorzy zrealizowali inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Taki stan faktyczny uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych jeśli budynek zrealizowano, brak jest podstaw do wydania pozwolenia na budowę, a postępowanie to będzie podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak jednak będzie również podstaw do ustalenia, że roboty budowlane wykonano nielegalnie i w warunkach samowoli budowlanej. Mimo wyeliminowania dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę nie można zapominać, że decyzja uprawniała do robót budowlanych zgodnych z pozwoleniem oraz projektem budowlanym. Jeśli zatem część robót wykonano zgodnie z pozwoleniem, a przyczyna nieprawidłowości projektu budowlanego dotyczy innej części robót, to instrumenty naprawcze nie powinny abstrahować od powyższego. W takim przypadku aktualne pozostaje prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego z uwzględnieniem dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy zatwierdzony projekt budowlany może stanowić jedną z podstaw do oceny, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r., II SA/Bk 752/19). Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Z. R. oraz B. K. i G. K.. Z. R. w swojej skardze (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 327/20) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. B. K. i G. K. w swojej skardze (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 328/20) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 35 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 105 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. połączono sprawę II SA/Bk 328/20 ze sprawą II SA/Bk 327/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym w toku dalszego postępowania obie skargi były prowadzone pod sygnaturą akt II SA/Bk 327/20. W toku postępowania sądowoadministracyjnego B. i G. K. złożyli pisma procesowe z 7 września 2020 r. i z 23 września 2020 r., w których przedstawili swoje stanowisko w sprawie, m.in. z powołaniem się na wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2020 r. wydany w sprawie II SA/Bk 329/20. W piśmie procesowym z 21 września 2020 r. Z. R. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnioskując m.in. o zawieszenie postępowania. Na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 327/20, oddalając skargi, wskazał, że stanowisko wyrażone w obu skargach, a dotyczące tego, że brak było podstaw do umorzenia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że niezależnie od zmiany treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktualnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 K.p.a. Inwestor nie może wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 K.p.a. (zob. Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016); oraz wyroki NSA: z 18 maja 2020 r., II OSK 2784/19; z 19 września 2018 r., II OSK 151/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 listopada 2019 r., II SA/Wr 479/19). Zdaniem Sądu, w takim stanie prawnym, zasadne było podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę rozstrzygnięcie, którym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono wydaną w pierwszej instancji decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Sąd powielił twierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie robót przyszłych, a nie już wykonanych. Ponadto nawet w przypadku dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę, które zostało następnie uchylone lub stwierdzono jego nieważność, wznowienie budowy może nastąpić dopiero po uzyskaniu kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 ustawy). W przypadku zaś, gdy inwestor pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę będzie prowadził roboty budowlane (nie powstrzyma się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego (zob. A. Kosicki, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, praca zbior. pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, 2019, komentarz do art. 37). Z bezspornych ustaleń w niniejszej sprawie wynika, że inwestorzy w okresie od 6 lipca do 15 sierpnia 2019 r. prowadzili roboty budowlane, pomimo tego, że decyzja Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie była ostateczna. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 K.p.a. przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Z. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w wyniku oparcia przez Sąd kwestionowanego wyroku na stwierdzeniu samowolnego prowadzenia przez inwestora robót budowlanych w okresie od 6 lipca do 15 sierpnia 2019 r. w budynku będącym przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, które to okoliczności nie były oceniane przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r., a zatem wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło na podstawie własnych ustaleń Sądu, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co więcej, charakter robót uznanych w tym postępowaniu za samowolne będzie dopiero przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Takie działanie Sądu jest niedopuszczalne i istotnie wpływa na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., gdyż zrealizowanie budynku nawet w znacznej części, nie uzasadnia braku kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do orzekania w sprawie pozwolenia na budowę i nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, gdyż treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, z czym mamy do czynienia w realiach przedmiotowego przypadku, rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie następuje po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy; - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na podstawie okoliczności nie wynikających z akt sprawy, jak i w wyniku zaaprobowania nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w realiach niniejszego przypadku art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy wybudowanie budynku w stanie "surowym zamkniętym" nie wyłącza możliwości orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, której to okoliczności Sąd orzekający w tej sprawie nie dostrzegł; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli decyzji Wojewody [...] wydanej w niniejszej sprawie, co spowodowało nieuwzględnienie skargi, przy czym przy założeniu, że Sąd uznał za zasadne stanowisko organu ograniczające możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie do przyszłych, niezrealizowanych zamierzeń, to uzasadnienie wyroku jest nieprawidłowe, gdyż nie zawiera uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania zarówno podstawy prawnej, jak i nie zawiera wyjaśnienia toku rozumowania Sądu popierającego to stanowisko. Ponadto Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów zawartych w złożonej skardze Z. R.. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 290) polegające na jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń budowlanych, podczas gdy treść ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż w przypadku wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, stan zaawansowania robót w budynku, którego dotyczy uchylona decyzja, nie stanowi przeszkody do ponownego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadniczo przesądzającą okolicznością dla wyniku niniejszej sprawy jest fakt rozpoczęcia i realizowania przez inwestorów robót budowlanych dotyczących przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeżeli dotyczy to robót budowlanych, które odnoszą się tylko do określonej części już zrealizowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. w okolicznościach niniejszej sprawy stwarza możliwość zakończenia w sposób merytoryczny postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. bądź przez udzielenie pozwolenia na budowę bądź jego odmowę, a nie – umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro mowa jest w tym przepisie o wznowieniu robót budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, niewątpliwie taka możliwość może odnosić się do sytuacji gdy inwestycja została rozpoczęta i była realizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które następczo zostało np. uchylone, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Co prawda, art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. budził wątpliwości interpretacyjne i formułowano w oparciu o jego treść także odmienne poglądy orzecznicze, które opierały się na wykładni systemowej przepisów Prawa budowlanego – jednak aktualnie prawodawca w wyniku ww. nowelizacji rozwiał wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego w jaki sposób należy wykładać art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że dotychczasowa argumentacja dotycząca interpretacji ww. przepisu straciła na aktualności. Obecne brzmienie art. 37 ust. 2 jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości, że także gdy budowa została rozpoczęta, jeżeli zajdzie jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Zatem również wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego w tej sprawie nie ma przesądzającego znaczenia dla zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. wskazana przez Sąd I instancji okoliczność, że inwestorzy w okresie od 6 lipca do 15 sierpnia 2019 r. prowadzili roboty budowlane, pomimo tego, że decyzja Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie była ostateczna. Jak trafnie podnosił inwestor, z zapisów w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane przy budynku zostały rozpoczęte w dniu 2 października 2015 r. i w części niewątpliwie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co prawda, sam inwestor przyznał, że rzeczywiście roboty budowlane przeprowadzone latem 2019 r. "rozpoczęto" [a raczej wznowiono] na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w świetle dokonanej powyżej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest to okoliczność przesądzająca o wyniku sprawy. W okolicznościach tej sprawy, obowiązująca procedura budowlana oraz przyznany zakres kompetencji organom architektoniczno-budowlanym skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do legalności przedstawionego projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do projektowanego zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią (co było powodem uchylenia dotychczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie – umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Na aktualnym etapie postępowania administracyjnego inwestor, z uwagi na zrealizowanie inwestycji i treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, mógł zatem wymagać od organu architektoniczno-budowlanego wydania merytorycznej decyzji w sprawie udzielenia pozwoleniu na budowę inwestycji, którą już w zasadniczej części zrealizował. Dlatego znajdują potwierdzenie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ wbrew ocenie Sądu I instancji, aprobującej stanowisko organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Zrealizowanie budynku nawet w znacznej części nie wykluczało bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie istnienia kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do orzekania na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę, a ocena w tym zakresie ma przesądzające znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w wyniku zaaprobowania stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się skarżący. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skuteczne "zwalczać" wypowiedzianej w sprawie merytorycznej oceny, ponieważ art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W tym miejscu należy skarżącemu wyjaśnić, że trafnie wywiódł Sąd I instancji, iż roboty budowlane, poza wyjątkami, można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wystarczy w tym zakresie powołać się wyłącznie na literalne brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązujące od 28 czerwca 2015 r., ponieważ zupełnie przeciwny wniosek wynika z wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej przepisów Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, taka ocena wynika już chociażby z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej z 2015 r., zgodnie z którą art. 28 ust. 1 otrzymał brzmienie "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Także przywołane przez Sąd stanowisko judykatury i doktryny potwierdza dokonaną w sprawie ocenę. Taki też pogląd prawny jako własny przyjmuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, dlatego przywołana przez Sąd I instancji argumentacja nie wymaga w tym miejscu powtórzenia. W odniesieniu do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w skardze kasacyjnej nie przywołano takiej argumentacji, która mogłaby w sposób przekonujący prowadzić do uznania, że obowiązującą zasadą jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Taka jednak ocena nie wykluczała domagania się w okolicznościach niniejszej sprawy wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, o czym już wyżej była mowa. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.