II OSK 564/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 774/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 774/16, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości [...] stanowiącej cześć wsi[...]. Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - u.s.g. oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166 poz. 1612, z późn. zm.) - dalej: ustawa o urzędowych nazwach miejscowości. Zgodnie z § 2 uchwały, wystąpienie poprzedzone zostało konsultacjami z mieszkańcami miejscowości, której ta zmiana dotyczy, oraz pozytywną opinią Starosty[...] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł Wojewoda[...]. Zarzucił podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi [...] (dostępną za pośrednictwem witryny Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...][...] ), szczegółowo przytaczając jej postanowienia. Wskazał na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. określające datę i miejsce przeprowadzenia konsultacji dotyczących zniesienia urzędowej nazwy miejscowości [...] lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości [...] na[...] , wyznaczając termin przeprowadzenia konsultacji na dzień 17 stycznia 2016 r. (niedziela) w godzinach 13.00-15.00. Wszystkie wymogi określone uchwałą z [...] grudnia 2015 r. zostały spełnione. Podobnie protokół z przeprowadzonych 17 stycznia 2016 r. konsultacji zawiera elementy wskazane w § 5 ust. 3 i 4 załącznika nr 2 do tej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z jedynym zarzutem zawartym w skardze Wojewody, a mianowicie dotyczącym - w jego ocenie, nieprawidłowego przeprowadzenia procesu konsultacji, z uwagi na to, że pomiędzy datą wydania zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r., a dniem konsultacji – 17 stycznia 2016 r. – upłynął zbyt krótki okres, co miało istotne znaczenie wobec zbliżonej liczby zwolenników i przeciwników zniesienia nazwy miejscowości i co wskazuje na nieprawidłowość zawiadomienia o konsultacjach. Sąd podkreślił, że przepisy nie określają jaka winna być odległość czasowa pomiędzy ogłoszeniem o przeprowadzeniu konsultacji a samymi konsultacjami. Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie o dacie konsultacji wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń miejscowości [...] przez gońca Urzędu Gminy[...] , który niezależnie od tego, obwieszczenie doręczył także osobiście do każdego z 15 zamieszkałych tam domów. Znaczenie ma również okoliczność, że nikt z mieszkańców miejscowości [...] nie zgłosił zastrzeżeń w zakresie prawidłowości powiadomienia o konsultacjach, nie wskazuje ich także Wojewoda. Przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, możliwym było skuteczne ich zawiadomienie w sposób opisany wyżej. Ponadto udział w konsultacjach wzięła ponad połowa uprawnionych (38 spośród 58 uprawnionych) i tylko z jednego domu oznaczonego nr [...] nikt nie przybył na konsultacje. Sąd stwierdził, że różnica pomiędzy liczbą głosujących za zniesieniem urzędowej nazwy miejscowości [...] (20 osób), a zmianą urzędowej nazwy miejscowości [...] na nową nazwę [...] (18 osób) nie jest duża, ale tak opisany wynik, z niewielką przewagą jednego stanowiska, mógłby wystąpić nawet wtedy, gdyby wszyscy uprawnieni wzięli udział w głosowaniu. Nic nie wskazuje na to, że wpływ na takie proporcje miał fakt, że pomiędzy ogłoszeniem daty konsultacji a samymi konsultacjami upłynęło kilka dni. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że krótki czas pomiędzy datą konsultacji i jej ogłoszeniem pozbawił mieszkańców rzetelnej informacji na temat przedmiotu konsultacji. Okolicznością bezsporną, znaną z urzędu obu stronom oraz Sądowi, jest bowiem to, że kwestia zmiany nazwy miejscowości [...] jest obecna w lokalnej przestrzeni publicznej co najmniej od roku 2014 i budzi duże zainteresowanie i emocje wśród mieszkańców (wyroki WSA w Kielcach z 13 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 995/14, z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 69/15). Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, konsultacje w przedmiocie zniesienia urzędowej nazwy miejscowości[...] , odbyły się już w dniu 8 listopada 2015 r. na terenie miejscowości[...] , której częścią jest[...] . Konsultacje z 17 stycznia 2016 r., poprzedzające podjęcie uchwały objętej skargą, objęły swoim zasięgiem jedynie te osoby uprawnione do głosowania, które zamieszkują w miejscowości[...] . Do postępowania w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych nie stosuje się przepisów K.p.a., także w zakresie doręczeń, w tym zastępczych. Nie można zatem przyjąć – jak chce tego skarżący - że w stanie faktycznym sprawy sposób zawiadomienia mieszkańców miejscowości [...] był nieskuteczny i uczynił konsultacje iluzorycznymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości [...] stanowiącej część wsi[...] , względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g. przez bezzasadne przyjęcie, że przeprowadzone w sprawie konsultacje z mieszkańcami w przedmiocie zniesienia urzędowej nazwy miejscowości [...] stanowiącej część wsi [...] są zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g., pomimo braku zawiadomienia wszystkich mieszkańców o konsultacjach oraz zamieszczenia ogłoszenia o konsultacjach z odpowiednim wyprzedzeniem, w sposób umożliwiający zapoznanie się z treścią zawiadomienia/ogłoszenia przez wszystkich mieszkańców w normalnym toku rzeczy, powzięcie przez nich decyzji i jej wyrażenie w dogodnym czasie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g. winna prowadzić do wniosku, że warunkiem prawidłowości konsultacji jest zawiadomienie wszystkich mieszkańców o konsultacjach oraz zamieszczenie ogłoszenia o konsultacjach z odpowiednim wyprzedzeniem, w sposób umożliwiający zapoznanie się z treścią zawiadomienia/ogłoszenia przez wszystkich mieszkańców w normalnym toku rzeczy, powzięcie przez nich decyzji i jej wyrażenie w dogodnym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości - urzędowa nazwa miejscowości jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny (ust. 1). Rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a u.s.g. Z kolei w myśl art. 5a., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, konsultacje społeczne mają charakter opiniodawczy i są niewiążące, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego. Powinny być one prowadzone z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych. Konsultacje służą organizowaniu podejmowania decyzji w taki sposób, aby w jego trakcie umożliwić decydentowi zapoznanie się z opiniami osób trzecich. Proces konsultacji ma charakter subsydiarny w stosunku do podstawowego działania organów wypracowujących rozstrzygnięcia (por. M.Augustyniak, R.Marchaj [w:] B.Dolnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, WK 2016 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny). Zaskarżona uchwała dotyczy wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości [...] stanowiącej cześć wsi[...] . Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, argumentowała, że w dniu 3 sierpnia 2015 r. wpłynął do Wójta Gminy [...] wniosek z podpisami 36 mieszkańców miejscowości [...] zamieszkujących 10 domów, o zniesienie urzędowej nazwy[...] . W dniu 2 września 2015 r. wpłynęła skarga podpisana przez 23 mieszkańców zamieszkałych pozostałe 4 domy miejscowości[...], którzy sprzeciwili się zniesieniu urzędowej nazwy tej miejscowości. Rada Gminy [...] w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi[...] , na podstawie której odbyły się konsultacje w całej wsi[...]. W dniu 23 grudnia 2015 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek podpisany przez 19 mieszkańców miejscowości[...] , w którym wnosili oni o niepodejmowanie działań mających na celu zniesienie urzędowej nazwy ich miejscowości[...]. Uwzględniając wniosek tej grupy mieszkańców miejscowości[...] , oraz fakt że mieszkańcy nie są zgodni w kwestii nazwy miejscowości, Rada Gminy postanowiła w drodze konsultacji zapytać mieszkańców tej części wsi[...] , czy są za zniesieniem urzędowej nazwy miejscowości[...] , czy woleliby zmiany urzędowej nazwy miejscowości [...] na[...]. W tym celu w dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi[...] . Załącznik nr 2 do uchwały z [...] grudnia 2015 r. określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sprawie zniesienia urzędowej nazwy miejscowości [...] lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości [...] na[...] . W § 1 określono opcje do wyboru w przeprowadzonym głosowaniu, w § 2 ustalono, że konsultacje zostaną przeprowadzone w formie głosowania tajnego, którego czas nie może być krótszy niż 1 godzina. § 3 stanowi, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są mieszkańcy miejscowości[...], którzy do dnia konsultacji ukończyli 18 lat (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy i wpisani są do stałego rejestru wyborców). W § 4 określono, że konsultacje odbędą się na podstawie spisu uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zgodnie z § 5 ust. 1 wójt w drodze zarządzenia określi szczegółowy tryb przeprowadzenia głosowania, a w szczególności określi datę, miejsce przeprowadzenia konsultacji i godziny głosowania; w ust. 2 wskazano na obowiązek powołania czteroosobowej komisji, która przeprowadzi głosowanie; ust. 3 i 4 określają zawartość protokołu z przeprowadzonych konsultacji tj. ich przedmiot, termin przeprowadzenia, liczbę uprawnionych, liczbę mieszkańców biorących udział oraz liczbę głosów oddanych za daną opcją. Zarządzenie. podjęte na podstawie § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do omawianej wyżej uchwały z [...] grudnia 2015 r. w sprawie określania daty i miejsca przeprowadzenia konsultacji dotyczących zniesienia urzędowej nazwy miejscowości [...] lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości [...] na[...] , Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. pod nr[...]. Wyznaczył w nim termin przeprowadzenia konsultacji na dzień 17 stycznia 2016 r. (niedziela) w godzinach 13.00-15.00. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że proces konsultacji został przeprowadzony zgodnie z wymogami przewidzianym w art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g. oraz z postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr[...]. Twierdzenia podniesione w skardze kasacyjnej stanowią - w przeważającej części, powtórzenie uzasadnienia skargi do WSA i nie mogą prowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić tezy skarżącego kasacyjnie Wojewody, że okres pomiędzy datą wydania zarządzenia Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2016 r. a dniem konsultacji - 17 stycznia 2016 r. był zbyt krótki, co miało znaczenie dla wyniku tych konsultacji, wobec zbliżonej liczby zwolenników i przeciwników zniesienia nazwy miejscowości. Należy wskazać, że żaden przepis prawa nie narzuca ani sposobu, ani terminu przeprowadzenia konsultacji na podstawie art. 5a u.s.g. Tak ustalony okres czasu nie stanowi podstawy do uznania, że uniemożliwiono uczestnictwa w konsultacjach wszystkim mieszkańcom miejscowości[...]. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że uprawnionymi do konsultacji mieszkańcami miejscowości [...] stanowiącej część wsi [...] było 58 osób zamieszkujących 15 domów. Ogłoszenie o konsultacjach, jak wynika z pisemnego oświadczenia (k. 16), zostało doręczone przez gońca w dniu 12 stycznia 2016 r., a także wywieszone na tablicy ogłoszeń. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji do powiadomień o konsultacjach nie stosuje się przepisów K.p.a. w zakresie doręczeń, zatem dokonanie zawiadomienia w powyżej wskazany sposób należy uznać za dopuszczalne i samo w sobie nie świadczy ono o wadliwości i nieskuteczności. Innymi słowy, wskazany sposób dokonania powiadomienia nie prowadzi do stwierdzenia, że mieszkańcy nie zostali zawiadomieni o konsultacjach, co uniemożliwiało w nich udział. Rację ma Sąd pierwszej instancji oraz Rada Gminy wskazując, że w konsultacjach wzięła udział ponad połowa uprawnionych (38 osób spośród 58 uprawnionych) i tylko z jednego domu nr [...] nikt nie przyszedł na konsultacje. Żaden z uczestników konsultacji nie składał zastrzeżeń co do zbyt krótkiego terminu zawiadomienia. Bez znaczenia jest również niewielka różnica rozkładających się głosów wśród zwolenników zniesienia nazwy [...] (aby obowiązywała nazwa[...]) - 20 osób, a mieszkańców opowiadających się za opcją zmiany nazwy [...] na [...] - 18 osób. Nie można uznać, że wpływ na taki rozkład głosów mógł mieć fakt, że pomiędzy ogłoszeniem o konsultacjach a samymi konsultacjami upłynęło tylko kilka dni. Na uwagę zasługuje również okoliczność, że jeden z mieszkańców miejscowości [...] skierował do Wojewody [...] w dniu 21 stycznia 2016 r. pismo w sprawie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] oraz zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] (k. 22), a w odpowiedzi na nie Wojewoda w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] (k. 21) stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięć nadzorczych w oparciu o art. 91 u.s.g. Wojewoda nie dostrzegł wadliwości powyższych aktów organów Gminy w zakresie prawidłowości ustalenia trybu oraz terminu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zniesienia urzędowej nazwy miejscowości [...] lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości [...] na[...]. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości w zw. z art. 5a u.s.g., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.