I OSK 1492/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1783/16 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1783/16 oddalił skargę T. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 września 2016 r. T. C. wystąpił do Dziekana Wydziału [...] [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na wznowienie studiów na kierunku [...] w roku akademickim 2016/17. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dziekan Wydziału [...] [...] odmówił wyrażenia zgody na wznowienie studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich na piątym roku na kierunku [...], specjalizacja nauczycielska na Wydziale [...] [...] w roku akademickim 2016/17. W uzasadnieniu decyzji Dziekan przytoczył treść § 36 Regulaminu studiów i wskazał, że T. C. został skreślony z listy studentów piątego roku studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich, zaś obecnie na Wydziale [...] [...] nie są prowadzone studia na kierunku [...] w trybie jednolitych magisterskich. Nastąpiło wygaśnięcie tego trybu studiów. Ponadto, w przypadku T. C. uzupełnienia wymagałoby nie tylko zaliczenie seminarium magisterskiego, lecz również uzupełnienie trzech bloków przedmiotów związanych ze specjalizacją nauczycielską. W odwołaniu od powyższej decyzji T. C. wskazał, że nie aplikował o wznowienie studiów na kierunek "[...], specjalizacja nauczycielska", lecz na kierunek, z którego został skreślony, tj. "5 rok studiów: stacjonarne jednolite magisterskie, [...]". Skarżący podniósł, że decyzja w sprawie skreślenia z listy studentów była podyktowana wyłącznie nieuzyskaniem zaliczenia z seminarium, zaś wszystkie pozostałe przedmioty - w tym realizowane dodatkowo zajęcia w ramach specjalizacji nauczycielskiej - zostały zrealizowane. Wskazał również, że Instytut [...] [...] dopuszczał możliwość realizacji zajęć dodatkowych, a także jednej lub dwóch specjalizacji (specjalizacja nauczycielska oraz specjalizacja archiwalna). Podniósł, że zrealizował całość zajęć ze specjalizacji nauczycielskiej, organizowanych wspólnie przez Instytut [...] [...] oraz Studium Pedagogiczne [...], jednak nie uzyskał zaświadczenia o uzyskaniu przygotowania pedagogicznego, gdyż otrzymanie takiego zaświadczenia - zgodnie z punktem 16 Regulaminu Studium Pedagogicznego [...] - możliwe jest dopiero po obronie pracy dyplomowej. T. C. wskazał również, że decyzja w sprawie odmowy wznowienia studiów została oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na przepisach regulaminu studiów obowiązujących od 1 października 2015 roku. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] [...]. W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że Regulamin studiów obowiązujący w dniu podjęcia studiów przez T. C. został uchylony na mocy § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2014 r. w sprawie warunków, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach. W jego miejsce został wprowadzony Regulamin studiów pierwszego stopnia, drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich, przyjęty uchwałą nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i on znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie. Rektor podał, że w przedmiotowej sprawie istotny z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia jest § 36 ust. 2 Regulaminu studiów, w myśl którego dziekan może wyrazić zgodę na wznowienie studiów na danym kierunku lub specjalności na wniosek osoby skreślonej z listy studentów roku drugiego lub wyższego od następnego roku akademickiego (wznowienie studiów). Z powyższego przepisu wynika, że decyzja Dziekana w tym zakresie ma charakter fakultatywny. Przepis ten pozostawia swobodę decyzji Dziekanowi, który podejmuje ją analizując stan faktyczny istniejący w danej sprawie. T. C. rozpoczął stacjonarne jednolite studia magisterskie na kierunku [...] 1 października 2006 r. w roku akademickim 2006/2007. Na piąty rok studiów był wpisany czterokrotnie: w roku akademickim 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014. Z uwagi na niezaliczenie piątego roku studiów został skreślony z listy studentów decyzją z dnia 24 października 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że na kierunku [...] na Wydziale [...] [...] nie są prowadzone studia jednolite magisterskie, ponieważ na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie nazw kierunków studiów, studia jednolite magisterskie zostały przekształcone w studia dwustopniowe. Z uwagi na powyższe zasadą jest, że od roku akademickiego 2005/2006 kontynuowanie studiów jednolitych magisterskich jest możliwe tylko na podstawie szczególnego przepisu. Przepis taki wskazany jest w art. 257 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z nim studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo - po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów - na odpowiednie studia drugiego stopnia. Zasada ta powtórzona jest w § 42 ust. 7 Regulaminu studiów, w myśl którego student jednolitych studiów magisterskich, który rozpoczął studia przed dniem 1 września 2005 r. może, pomimo zmiany studiów z jednolitych magisterskich na studia dwustopniowe, ukończyć je według indywidualnego planu studiów i programu kształcenia, jako jednolite studia magisterskie. Rektor wskazał, że skoro T. C. rozpoczął jednolite studia magisterskie na kierunku [...] 1 października 2006 roku, to przepis art. 257 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stanowi dla niego gwarancji prawa do ukończenia rozpoczętych jednolitych studiów magisterskich. Niemniej jednak Regulamin studiów obowiązujący w Uniwersytecie [...] daje możliwość wznowienia studiów również osobom, które znajdują się w takiej samej sytuacji jak skarżący (§ 36 ust. 2). Zdaniem organu odwoławczego, analiza stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie, jak i dogłębne rozważenie istniejących możliwości kontynuowania studiów przez skarżącego prowadzi do wniosku, że w sytuacji skarżącego jedyną możliwością kontynuacji studiów jest wznowienie przez niego studiów na kierunku [...] na studiach pierwszego stopnia, co w swojej decyzji podniósł już organ pierwszej instancji. Udzielając zgody na wznowienie przez skarżącego studiów na studiach pierwszego stopnia na tym samym kierunku, organ pierwszej instancji w pełni zrealizowałby zasadę umożliwienia osobom znajdującym się w takiej sytuacji jak skarżący ukończenia studiów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. C. podniósł, że w jego sprawie organ podejmował decyzję uznaniową na podstawie przepisów wewnętrznych uczelni tj. regulaminów studiów. Podkreślił, że został skreślony z listy studentów wskutek niezłożenia pracy magisterskiej, a od skreślenia z listy studentów w dniu 24 października 2014 r. nie upłynęło więcej niż 5 lat. Wznowienie studiów to kontynuacja poprzedniego toku studiów, a taka kontynuacja jest możliwa w świetle regulaminu studiów. W związku z tym, że studia jednolite magisterskie nie są prowadzone, nie mogą wystąpić różnice programowe. Aby ukończyć studia skarżącemu pozostało jedynie ponownie zapisać się na seminarium magisterskie, które jest również prowadzone w roku akademickim 2016/2017. W tym wypadku organ powinien wziąć pod uwagę, że skarżącemu do uzyskania tytułu wystarczy tylko odbycie seminarium magisterskiego. Natomiast propozycja o przyjęciu skarżącego na studia pierwszego stopnia jest niezgodna z regulaminem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, trafnie organy obu instancji wskazały, że art. 257 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), podobnie jak § 42 ust. 7 Regulaminu studiów, nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, który rozpoczął studia 1 października 2006 r. Kwestię wznowienia studiów na Uniwersytecie reguluje Regulamin studiów pierwszego stopnia, drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich, przyjęty uchwałą nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i to on znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie wznowienia studiów ma charakter uznaniowy. W niniejszej sprawie organ uczelni podejmował decyzję na podstawie przepisów wewnętrznych uczelni (przepisy ustawowe nie regulują kwestii wznawiania studiów dla studentów, którzy rozpoczęli studia po wejścia w życie ustawy), tj. Regulaminu studiów oraz musiał mieć na względzie, że w dacie studiów skarżącego na już 5 roku w sposób istotny przeorganizowano cykl dydaktyczny tj. z jednostopniowego na dwustopniowy (reforma od roku akademickiego 2011/2012). Sąd zauważył, że na piąty rok studiów skarżący był wpisany czterokrotnie: w roku akademickim 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014, musiał zatem mieć pełną świadomość zmiany programu studiów i konieczności uzupełniania programu w związku z tymi zmianami, a także nowymi, dodatkowymi uprawnieniami pedagogicznymi po ukończeniu studiów. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa reorganizacja spełnia warunek stosowania § 36 ust. 6 Regulaminu studiów tj. stanowi istotną zmianę programu ewentualnego kształcenia skarżącego, a która umożliwia podjęcie przez dziekana decyzji o wznowieniu studiów na roku lub semestrze odpowiednio niższym. Wynika to chociażby ze wskazania, które przedmioty w ramach specjalizacji można skarżącemu zaliczyć, a które byłby on zobowiązany uzupełnić w ramach wyrównania różnic programowych. Gdyby program kształcenia na studiach, z których skarżącego skreślono, był identyczny lub jak wskazuje on w uzasadnieniu skargi "pokrywałby się" z programem aktualnego kształcenia, nie byłoby powodów uzupełniania różnic programowych. Tymczasem, jak wskazał organ, różnice te występują i nie dotyczą wcale pojedynczych przedmiotów, ale większej ich liczby. Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo podjęto rozstrzygnięcia na podstawie § 36 ust. 2 Regulaminu studiów, który to przepis pozostawia swobodę decyzji Dziekanowi. W tej sprawie organ uznał, że realizowany program studiów ponad programowo przez skarżącego ze specjalizacji nauczycielskiej nie pokrywa się z aktualnym programem studiów. Przekonująco wykazał, że skoro obecnie na Wydziale [...] [...] nie są prowadzone studia na kierunku [...] w trybie jednolitych magisterskich, gdyż nastąpiło wygaśnięcie tego trybu studiów, to w przypadku wznowienia studiów przez T. C. uzupełnienia wymagałoby nie tylko zaliczenie seminarium magisterskiego, lecz również uzupełnienie trzech bloków przedmiotów związanych ze specjalizacją nauczycielską. W sprawie nie mogło dojść do uwzględniania żądania skarżącego w treści w nim zawartej, wznowienia studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich na kierunku [...], specjalizacja nauczycielska na piątym roku studiów, bowiem studia jednolite magisterskie na kierunku [...] od roku akademickiego 2011-2012, nie są prowadzone. Sąd I instancji wskazał, że nie posiada uprawnienia do wkraczania w autonomię uczelni i dokonywania szczegółowej merytorycznej oceny wystąpienia konkretnych różnic programowych i ich rzeczywistej skali tj. porównania, które przedmioty zaliczone przez skarżącego merytorycznie odpowiadają przedmiotom znajdującym się w aktualnej ofercie dydaktycznej a które im nie odpowiadają. Jest to sfera należąca do władz uczelni. W sprawie niniejszej organ w zaskarżonej decyzji przedstawił katalog przedmiotów do uzupełnienia różnic, co – mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wznowienia – stanowi wystarczające uzasadnienie i pozostaje w granicach dyskrecjonalnej władzy organów uczelni. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi T. C., w przypadku kiedy istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem Rektor [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] [...] odmawiającą wyrażenia zgody na wznowienie stacjonarnych jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...], specjalizacja nauczycielska (V rok) w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz do wydania ww. decyzji w sposób swobodny, co nie jest równoznaczne z uznaniowym charakterem decyzji, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 257 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie nazw kierunków studiów - studia na kierunku [...] zostały wprowadzone jako studia pierwszego i drugiego stopnia zamiast jednolitych studiów magisterskich w roku akademickim 2007/2008, a zatem art. 257 ust. 4 ww. ustawy powinien mieć zastosowanie per analogiam do określonych ww. rozporządzeniem kierunków studiów rozpoczętych między 1 września 2005 r. a 30 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zainicjowanym w wniesieniem skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu( art. 183§1 P.p.s.a.). Oznacza ona, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy tj. rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa jak i jego zakres. Z urzędu pod rozwagę bierze się tylko nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności wywieść należało, że wbrew stanowisku organów i kontrolowanego sądu przepis art. 257 ust.4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ma zastosowanie również do osób, które rozpoczęły studia po dacie 1 września 2005r. ale przed faktyczną zmianą kierunku studiów z jednostopniowego na dwustopniowy na mocy Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 czerwca 2006r. w sprawie nazw kierunku studiów(Dz. U. 2006.121.838 ze zm.). Inne rozwiązanie byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i słuszny interes obywatela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie powyższego przepisu nie oznacza jednak, że uczelnia każdorazowo zobligowana będzie do wznowienia jednolitych studiów magisterskich osobie, która rozpoczęła studia w powyższym okresie. Przy ocenie dopuszczalności żądania mieć należy na względzie, że przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stanowią żadnych regulacji odnoszących się do wznowienia studiów. Podstawa prawna, umożliwiająca wznowienie wynika zatem wyłącznie z przepisów wewnętrznych uczelni tj. regulaminu studiów. W niniejszej sprawie oznacza to Regulamin studiów pierwszego stopnia, drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich w Uniwersytecie [...], przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., w szczególności zaś postanowienia § 36 ust.1-7. oraz § 42 ust.1- 9. To w tych regulacjach poszukiwać należy przesłanek umożliwiających rozstrzygnięcie złożonego dnia 5 września 2016r. wniosku. Ich analiza pozwala przyjąć, że nie znajdują się w nich przepisy, które umożliwiałyby wznowienie studiów jednolitych, w przypadku gdy osoba skreślona z listy studentów chce je wznowić po zmianie na studia dwustopniowe, w wyniku której przeorganizowano cykl dydaktyczny z jednostopniowego na dwustopniowy. Poszczególne regulacje odnoszące się do wznowienia studiów zawarte są w § 36 i 42 regulaminu studiów z 2015r., przy czym § 42 ust.7 wbrew stanowisku sądu I instancji nie odnosi się do osoby, która została skreślona z listy studentów jednolitych studiów magisterskich. Treść przepisu §36 ust.2 regulaminu studiów z 2015r. wskazuje, że decyzja o wznowieniu ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Uznaniowość tej decyzji oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, w tym przypadku decyzji o wznowieniu studiów, a sądowa kontrola legalności aktu uznaniowego ma ograniczony charakter. Dotyczy bowiem tylko przestrzegania procedury oraz tego czy organ orzekł w granicach, jakie zakreśla mu zastosowana regulacja. Sąd nie jest uprawniony kontrolować celowości i słuszności rozstrzygnięcia, a jedynie ma zbadać, czy uwzględniono słuszny interes obywatela w takim stopniu, że nie narusza to interesu społecznego i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Zgodzić należało się ze stanowiskiem wyrażonym zarówno przez organy jak kontrolowany sąd, że w niniejszej sprawie istotny dla wyniku był fakt, że studia jednolite magisterskie od roku 2011 – 2012 nie pozostawały w ofercie dydaktycznej uczelni, w sposób istotny w związku z tym przeorganizowano cykl dydaktyczny z jednostopniowego na dwustopniowy( reforma od roku 2011/2012). Władze uczelni wskazały, że reorganizacja polegała na istotnej zmianie programu kształcenia. Sąd nie posiada uprawnienia do wkraczania w autonomię uczelni i dokonywania szczegółowej merytorycznej oceny różnić programowych, ich rzeczywistej skali tj porównania, które przedmioty zaliczone przez skarżącego merytorycznie odpowiadają przedmiotom znajdującym się w aktualnej ofercie dydaktycznej, a które im nie odpowiadają. Jest to sfera należąca do władz uczelni. W kontrolowanych decyzjach wyjaśniono zakres różnic pomiędzy programem studiów jednolitych magisterskich, a kształceniem dwustopniowym. Wskazano, że braki w zaliczeniach skutkujące skreśleniem z magisterskich studiów jednolitych wymagają takiego uzupełnienia przedmiotowego, które nie odpowiada obecnej ofercie dydaktycznej uczelni. Powyższe znajduje również potwierdzenie w szerokich rozważaniach, jakie zawarto w tym względzie w odpowiedzi na skargę i dołączonych doń opiniach, a także w piśmie organu z dnia 2 marca 2017r. Decyzja odmawiająca wznowienia studiów w jego poprzednim trybie nie może być zatem uznana za dowolną. W tym stanie rzeczy nie można było zgodzić się ze stanowiskiem kasacji, że decyzje organów obu instancji naruszają przepis art. 257ust.4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w sposób rozumiany jak na wstępie rozważań sądu II instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy nie mógł mieć zastosowania regulamin przyjęty przez senat Uniwersytetu [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]. Zgodnie z przepisem §3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2014r. w sprawie warunków, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach (Dz.U.2014.1302) regulaminy studiów uchwalone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia tj. przed 1 października 2014r. zachowały moc jedynie do końca roku akademickiego 2014/2015. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w zacytowanej w kasacji sprawie I OSK 2550/14 podstawą prawną wydanych decyzji był wprawdzie regulamin z 2012r. jednakże kontrolowane decyzje obu instancji wydane zostały w dacie jego obowiązywania, dotyczyły przyjęcia na piąty rok studiów magisterskich w roku 2013/2014. W tych okolicznościach za niezasadny uznać należało również zarzut kasacji, kwestionujący wyjaśnienie sprawy w zgodzie z art. 7 kpa. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną mimo częściowo błędnego uzasadnienia sądu I instancji.