II SA/Kr 266/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Z.M. , R.W. , A.M. , A.W. , A.L.-M. i J.W.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 4 grudnia 2002r. znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budynek handlowo - biurowo - mieszkalny z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu, z wyburzeniem istniejących obiektów na terenie położonym przy ul. [...] w K. działka nr "1", obręb [...]. Zdaniem organu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. nr N/ll/58/94. W dniu 21 maja 2004r. Z. i A. M., A. L., J. W. i J. M. oraz R. i A. W. złożyli skargę na naruszenie ich praw w postępowaniu dotyczącym wydania opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2002r., zaś w dniu 29 czerwca 2004r. osoby te sprecyzowały swoje żądanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji Prezydenta Miasta K.. We wniosku wskazano na: 1) niezgodność z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. (obowiązującym na obszarze inwestycji do końca 2002r.); 2) sprzeczność z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 3) rażącą sprzeczność z Kodeksem postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie wnioskodawców przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez organ l instancji, nieprzestrzeganie zasady wyczerpującego informowania stron w postępowaniu administracyjnym tak, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa; 4) nienależyte uzasadnienie faktyczne decyzji wzizt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 września 2004r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), § 25 ust. 3 pkt 2, § 49 ust. 1 i 2, § 52 ust. 4 pkt 1, § 53 ust. 4, § 55 ust. 2 pkt 7 lit. "a" uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. nr Vll/58/94 w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urzęd. Woj. Krak. z 1994r. Nr 24, póz. 108), art. 61 § 1 i 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz art. 158 § 1 kpa, stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2002r. Kolegium uznało wnioskodawców za strony ze względu na to, że są oni właścicielami nieruchomości lokalowych, znajdujących się na terenie działki nr "2" sąsiadującej z działką nr "1", będącą terenem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zdaniem Kolegium w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jej treść nie była sprzeczna z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. nr N/ll/58/94 w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Kolegium wyjaśniło, że art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił jedną z przesłanek, do której odsyła art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja wzizt była sprzeczna z: * § 25 miejscowego planu poprzez niewystarczające uzasadnienie dopuszczenia lokalizowania mieszkań na wyższych kondygnacjach planowanego budynku oraz brak obliczenia wskaźnika przeznaczenia obszaru pod funkcje dopuszczalne, czyli stosunku zajęcia powierzchni mieszkań w ramach przeznaczenia uzupełniającego; * § 49 ust. 1 i 2 miejscowego planu, ponieważ organ l instancji w żadnym zakresie nie ustosunkował się co do tego, na czym ma polegać ma kreacja, rekompozycja i regulacja układu przestrzennego, a wskazanie, iż zamierzenie inwestycyjne stanowi przykład zabudowy plombowej i zarazem przestrzenne uzupełnienie dwu sąsiadujących ze sobą układów urbanistycznych nie zawierało potwierdzenia, czy owo uzupełnienie układów urbanistycznych ma na celu kreację, rekompozycję i regulacje układów przestrzennych, co stanowiło naruszenie postanowień dotyczące regulacji strefy nr 13; * § 53 ust. 4 pkt 1 i 2 w związku z § 52 ust. 4 pkt 1 i § 53 ust. 1, 2 i 3 miejscowego planu, gdyż decyzja wzizt nie zawiera wyjaśnienia, na czym miałby polegać "uzasadniony przypadek", który dopuszczałby wprowadzenie w strefie 17 nowych' obiektów eksponowanych o gabarycie większym niż lokalny; * § 55 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu, ponieważ z decyzji wzizt nie wynika, na czym miałaby polegać integracja nowej zabudowy z istniejącym układem zabudowy tak w zakresie przestrzennym jak i przedmiotowym; * § 55 ust. 2 pkt 7 lit. "a" miejscowego planu, ponieważ ustalenia planu dotyczyły tylko miejsc parkingowych na powierzchni działki, a nie pod powierzchnią działki i dlatego ustalenia, iż wielkość projektowanego parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wynika z ustaleń § 55 planu, nie miało podstaw prawnych; Natomiast zdaniem Kolegium niezasadne były zarzuty wnioskodawców dotyczące: * konieczności wyjaśniania, że teren wokół planowanego zamierzenia inwestycyjnego stanowi obszar M2; * naruszenia § 59 ust. 2 miejscowego planu, ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie było spornym przypadkiem co do stopnia uciążliwości zamierzonej inwestycji, a co za tym idzie nie było obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko; * naruszenia § 46 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu, ponieważ na terenie działki nr "1’ nie znajdowała się zieleń "urządzona", a tylko taka nie mogła zostać zlikwidowana bądź ograniczona w oparciu o treść tego przepisu; * naruszenia § 23 miejscowego planu, ponieważ zgodnie z tym paragrafem w przypadku braku planu szczegółowego organ l instancji mógł zobowiązać inwestora do przygotowania w granicach wytyczonych przez właściwy organ administracji samorządowej koncepcji zagospodarowania terenu zawierającej, między innymi zasady kompozycji przestrzennej, lub rozwiązanie układu komunikacyjnego, zaś przepis ten nie obligował organu l instancji do żądania dostarczenia tej koncepcji. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji wzizt z wnioskiem "W" SA z siedzibą w K. z dnia 17 grudnia 2001 r., w którym wnosiła ona o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy, biurowy, handlowy, mieszkalny. Natomiast decyzja wzizt ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku handlowo - biurowo - mieszkalnego, pomijając funkcję usługową. Ponadto ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla garażu podziemnego, mimo że nie obejmował tego zamierzenia wniosek strony. Zatem organ l instancji naruszył w tym zakresie art. 61 § 1 i 2 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły "C" sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz "W" S. A. z siedzibą w K.. Obie spółki podniosły, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winna być "C" sp. z o.o., a nie spółka "W" S. A. (następca prawny Zakładów "W" S. A.), ponieważ wynika to ze zbycia na rzecz pierwszej z wymienionych spółek własności nieruchomości, której dotyczyła decyzja, jak również przeniesienia na nią decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie decyzji wzizt, będącej przedmiotem postępowania. Ponadto podniesiono, iż osoby, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie były stronami postępowania, a poza tym decyzja z 4 grudnia 2002r. nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nawet gdyby taką sprzeczność stwierdzić to nie miała ona charakteru rażącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2004r. znak: [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 157 § 2 i 3 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia 6 września 2004r. i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium przychyliło się do stanowiska wnioskodawców i uznało, że stroną przedmiotowego postępowania winna być spółka "C" z siedzibą w K. Co do zarzutów odnośnie statusu osób, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium wyjaśniło, że nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od tego, czy osoby te uznać za strony czy nie, Kolegium uprawnione było do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium uznało, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wzizt z 4 grudnia 2002r. mogą być wyłącznie obowiązujące przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji wzizt nie obowiązywał już art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera podobnego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawą stwierdzenia nieważności może być wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podtrzymało pogląd wyrażony w decyzji z 6 września 2004r., iż kwestionowana decyzja wzizt nie była w pełni zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zwłaszcza z § 25 ust. 1, 2 i 3 tego planu. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja stanowiła w części realizację tzw. przeznaczenia podstawowego w obszarze UC, a w części tzw. przeznaczenia dopuszczalnego. Jednak faktycznie miał to być jeden budynek, w którego wyższych kondygnacjach byłyby zlokalizowane lokale mieszkalne. Tak więc planowany "obiekt" nie był w całości ani obiektem "z zakresu przeznaczenia podstawowego", ani obiektem z zakresu "przeznaczenia dopuszczalnego". Zgodnie natomiast z § 25 ust. 3 miejscowego planu istotne założenie planu dotyczące procentowego współczynnika dopuszczalności zajęcia terenu dotyczyły "obiektów z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego". W ocenie Kolegium można było stwierdzić, iż stanowisko, jakie przyjął organ wydający decyzję wzizt, miało swoje oparcie w literalnej i ściśle językowej wykładni tego przepisu. Kolegium nie podzieliło takiego stanowiska organu, lecz skoro błąd organu polegał na niewłaściwej wykładni niejednoznacznych ustaleń planu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Podobne stanowisko zajęło Kolegium odnośnie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako "uzasadnionego przypadku", "szczególnej sytuacji" oraz z punktu widzenia "wymogów kompozycyjnych" w rozumieniu niektórych ustaleń planu. Przepisy te odwołują się wyraźnie do pewnych klauzul generalnych, którym z istoty rzeczy nie można nadać precyzyjnego prawnego znaczenia. Niezależnie więc od tego, że organ wydający decyzję wzizt nie wskazał wnikliwie i przekonująco, iż spełnione były wymagania planu co do odstępstw od ustaleń dotyczących stref polityki przestrzennej, to jednak nie można z drugiej strony jednoznacznie stwierdzić, iż przekroczył on ramy przyznanego mu w tym przypadku przez autorów planu zakresu uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium przy ustalaniu, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa należało wziąć pod uwagę i tę okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, na podstawie którego wydano decyzje wzizt już nie obowiązuje. Kolegium wskazało też, że wniosek o wydanie decyzji wzizt został uzupełniony poprzez koncepcję urbanistyczno -architektoniczną z kwietnia 2002r., w której mowa o garażu podziemnym. Choć nie było wówczas mowy wprost o modyfikacji i uzupełnieniu złożonego wcześniej wniosku, to jednak w takiej sytuacji trudno mówić, że dostosowanie decyzji do złożonej w imieniu inwestora koncepcji urbanistyczno - architektonicznej stanowiło rażące naruszenie prawa. Skargę na decyzję SKO w [...] z dnia 10 grudnia 2004r. wnieśli A. i Z. M., A. L., J. M., J. W., A. W. oraz R. W.. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wykładnię przepisów dotyczących stwierdzania nieważności decyzji wzizt wydanych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zaprezentowaną przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko co do sprzeczności decyzji wzizt zawarte w wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wnieśli także o wstrzymanie wykonania "prac budowlanych realizujących zakwestionowaną inwestycję". W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 maja 2005r. sygn. akt II OZ 455/05 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie skarżących od zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Krakowie o wezwaniu skarżących do uiszczenia wpisu od skargi, ponieważ zażalenie to zostało wniesione po terminie. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 28 października 2005r. sygn. akt II SA/Kr 129/05 odrzucił skargę J. M., ponieważ nie uiścił on wpisu od skargi. Następnie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2005r. WSA w Krakowie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 września 2007r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestniczki J. S.. W piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. A. S. wskazała następców J. S. i dlatego postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. WSA w Krakowie podjął postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro, jak wskazano wyżej, Sąd ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, to reguła ta ma również zastosowanie do oceny dokonywanej przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej w trybie art. 157 § 1 i 2 kpa, ponieważ organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka, jako organ kasacyjny (wynika to z art. 158 kpa) na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, wskazać trzeba, że kwestię ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2002r. regulowały przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Decyzja wzizt Prezydenta Miasta K. oparta była na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 13 ust. 1. Natomiast w myśl .art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do ustępu 2 tego artykułu stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa. Omawiany przepis wprowadzony zastał przez art. 91 pkt 14 ustawy z 14 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i obowiązywał od 1 stycznia 1999r. do 11 lipca 2003r, czyli także w dniu wydania przedmiotowej decyzji wzizt Prezydenta Miasta K.. Dlatego też Sąd uznał za błędne stanowisko wyrażone przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wzizt mogą być wyłącznie obowiązujące przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego z tego powodu, że w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji wzizt nie obowiązywał już art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, czyli organ stwierdzający nieważność aktu administracyjnego niejako sięga w przeszłość i orzeka, że dany akt już od momentu jego wydania nie wywoływał skutków prawnych. Z tego powodu zasadnym jest, by ocena tego, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, opierała się na stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydawania tego aktu, ponieważ organy wydające ten akt były zobowiązane do orzekania właśnie na takiej podstawie. Natomiast gdyby przyjąć, że stwierdzanie nieważności aktu administracyjnego może odbywać się na podstawie przepisów prawa, które weszły w życie już po wydaniu aktu administracyjnego, mogłoby to prowadzić do podważenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustanowionej w art. 16 kpa. Przy takim założeniu mogłoby dojść do sytuacji, że decyzja prawidłowa w dniu jej wydania w wyniku późniejszej zmiany przepisów "stawałaby się" nieważna lub też na odwrót - decyzja nieważna w dniu jej wydawania po zmianie przepisów "stawałaby się" ważna. Oczywistym jest, że w znacznym stopniu destabilizowałoby to obrót prawny. W związku z tym należy przyjąć, że ocena decyzji wzizt wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym pod kątem stwierdzenia nieważności takiej decyzji musi uwzględniać treść art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a nie tylko ogólny przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia z dnia 29 września 2006r. sygn. akt II OSK 1174/05 (Lex Omega nr 320911), że "Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w sprawie." Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy uznał, że uchylenie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje tym, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wzizt Prezydenta Miasta K. może toczyć się tylko na podstawie przepisów art. 156 kpa. To zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji organu l instancji i oceną -decyzji wzizt tylko pod kątem zaistnienia "rażącego naruszenia prawa" z pominięciem "zwykłej" sprzeczności decyzji wzizt z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów regulujących stwierdzanie nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.