II OSK 1320/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 904/05 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 904/05, oddalił skargę wniesioną przez E. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że E. S. uprawnienia kombatanckie nabył na mocy dotychczasowych przepisów na podstawie decyzji – zaświadczenia Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w R. z dnia [...] maja 1980 r. z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej" w okresie od [...] września 1946 r. do [...] grudnia 1947 r. W toku postępowania weryfikacyjnego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy w dniu [...], orzekł o pozbawieniu E. S. uprawnień kombatanckich z tej przyczyny, że nie legitymuje się żadnym tytułem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach. Obie te decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1564/01, stwierdzając, że nie została wyjaśniona kwestia udziału skarżącego w walkach z Ukraińską Powstańczą Armią pod bezpośrednim dowództwem wojskowym w ramach Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej, w której służył skarżący. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego organ administracyjny ustalił, że akta archiwalne stwierdzają, iż E. S. będąc członkiem oddziału ORMO, brał udział w walkach z "bandami i reakcyjnym podziemiem", zaś z przebiegu służby wojskowej wynika, że do Wojska Polskiego wstąpił w [...] 1949 r. Z kolei z pisma nadesłanego przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że zachowane dokumenty nie zawierają informacji o służbowym podporządkowaniu skarżącego dowództwu Wojska Polskiego w czasie trwania walk z oddziałami UPA. Przesłuchany w charakterze świadka L. P. zeznał, iż skarżący po wstąpieniu do ORMO brał udział w walkach z UPA na terenie [...] podlegając komendantowi ORMO [...]. E. G. zeznał zaś, iż wiedzę na temat uczestnictwa skarżącego w walkach z UPA posiada z jego relacji. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] z powołaniem się na art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach orzekł o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich stwierdzając, że nie legitymuje się żadnym tytułem w rozumieniu obowiązujących przepisów. Dodatkowo wskazał, że ORMO nie było zmilitaryzowaną służbą państwową, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, stąd służba w tej formacji nie może być traktowana jako działalność kombatancka. Podnoszony przez E. S. fakt służby pod bezpośrednim dowództwem wojskowym w ramach ORMO nie został udowodniony. Decyzję powyższą utrzymał w mocy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w obszernym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, iż bezspornym jest, że skarżący uprawnienia kombatanckie nabył na mocy dotychczasowych przepisów wyłącznie z tytułu działalności w latach 1946 – 1947 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach osoby takie pozbawia się uprawnień kombatanckich, chyba że legitymują się tytułem wynikającym z art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ustawy o kombatantach. Zarzut osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie, winien być rozpoznany w toku postępowania weryfikacyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten rozpatrzył organ administracyjny kierując się wskazaniami zawartymi w kasacyjnym orzeczeniu WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2004 r. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że w świetle przeprowadzonych dowodów brak było podstaw do przyjęcia, iż skarżący brał udział w walkach z UPA bezpośrednio pod dowództwem wojskowym. Sąd zauważył, że skarżący ani w życiorysie, ani w deklaracji członkowskiej ZBOWiD nie zawarł informacji o udziale w tych walkach pod dowództwem wojskowym. W zasobach IPN brak również informacji o podporządkowaniu służbowym skarżącego dowództwu Wojska Polskiego, zachowała się zaś informacja o ujawnieniu nazwiska skarżącego wśród wyróżnionych ORMO-wców, tyle tylko że w czasie akcji wyborczych. Także przesłuchani świadkowie nie potwierdzili udziału skarżącego w walkach z UPA pod dowództwem wojskowym. Sąd I instancji zauważył, że decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie można postrzegać jako naruszającej Konstytucję ( taki zarzut zgłosił werbalnie skarżący). Przepisy art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02 ( OTK-A z 2003 r. Nr 4, poz. 31 ) za zgodne z Konstytucją RP. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł E. S. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego. Zaskarżąjąc wyrok w całości podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza art. 134 Kpa przez dowolne uznanie, wbrew dowodom z zeznań świadków i oświadczenia skarżącego, że nie walczył z oddziałami UPA pod bezpośrednim dowództwem wojskowym, a nadto w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach. W oparciu o ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną domagał się "skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia uzupełniającego przez WSA w Rzeszowie z udziałem organu decyzyjnego – Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych" oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że chociaż motywy zaskarżonego wyroku są obszerne i posiadają cechy dociekliwości, to jednak zawierają błędną i dowolną ocenę dowodów, przede wszystkim osób przesłuchanych w charakterze świadków. Nie wziął pod uwagę Sąd, podobnie jak i organ administracyjny, że na terenie walk z oddziałami UPA w połączonych dowództwach i sztabach wojskowych działali również funkcjonariusze MO i SB. Nie zmieniało to faktu, że całokształtem walk kierowało bezpośrednio wojsko i jego działaniom podlegały wszystkie służby. Z niepełnej dokumentacji IPN nie powinny zaś wynikać negatywne skutki dla skarżącego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok jest krzywdzący, nieobiektywny i błędny, rażąco narusza prawo, zwłaszcza art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył natomiast art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, w konsekwencji także art. 30 – 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia od wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, jest niezwykle sformalizowanym środkiem prawnym. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna oprócz tego, że powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wszystkich tych wymogów nie spełnia skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez radcę prawnego, a zatem osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami ( art. 175 § 1 P.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej podnosząc w petitum skargi zarzut rażącego naruszenia art. 134 Kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach nie precyzuje, w oparciu o którą z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. zamierza realizować zgłoszone zarzuty. A zatem, czy w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy też naruszenie przepisów postępowania z jednoczesnym wyjaśnieniem na czym to naruszenie polegało i wykazaniem, że uchybienia mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Prawidłowe oznaczenie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, jeżeli się weźmie pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną czyniąc Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia wskazanych norm zastrzega, iż uchybienia te uzasadniać mają postawione zarzuty "zwłaszcza" i " w szczególności". Należy więc stwierdzić, że uzasadnienie podstawy kasacyjnej winno być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na niedopuszczalne przypuszczenia czy też domysły. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na odniesienie się do tych innych, bliżej nie określonych zarzutów. Wreszcie w sposób niepoprawny sformułowany został wniosek kasacyjny, niezawierający wprost żądania uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, a jedynie postulat "skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia". Niezależnie od tych uchybień stwierdzić trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor stara się podważyć wynik dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji, którą pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich. Oznacza to, że w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zamierza realizować ten zarzut. Jednakże nie wskazuje, jakie konkretne przepisy postępowania naruszył Sąd I instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oczywiście chodzi o przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a więc przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś przepisy procedury administracyjnej. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy wyłącznie przepisów postępowania sądowego, a sformułowane w oparciu o tę podstawę kasacyjną zarzuty winny być kierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 – ONSAiWSA 2004 r. nr 1, poz. 2, z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 716/06 nie publ.). Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną w jej petitum powołał przepis art. 134 Kpa, nieodnoszący się zresztą do kwestii oceny materiału dowodowego, a w uzasadnieniu – przepisy art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, a zatem przepisy normujące postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekający w sprawie organ administracji. Żaden z przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej nie odsyła, nawet pośrednio, do stosowania przez sąd administracyjny przepisów procedury administracyjnej. Nieprawidłowo określona podstawa kasacyjna uniemożliwia tym samym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnoprawnych. Trafnie przyjął Sąd, że przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach stwarza podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 - 1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 ustawy o kombatantach. Prawidłowo również uznał ten Sąd, że zarzut osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie wymienionego przepisu, a wiążący się z zachowaniem uprawnień kombatanckich w oparciu o tytuł wynikający z obowiązującej ustawy o kombatantach, winien być rozpatrzony w toku postępowania weryfikacyjnego. Jednym z takich tytułów jest uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu ( art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach ). Wbrew odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Ochotnicza Rezerwa Milicji Obywatelskiej, w której skarżący służył w latach 1946 – 1947, nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 595/05 – Lex nr 198249 ORMO w drodze aktu normatywnego nie została nigdy zmilitaryzowana. Charakter ORMO jako formacji ochotniczej, porządkowej powoduje, że nie może być utożsamiana ze zmilitaryzowaną służbą państwową. Oznacza to tym samym, że sam fakt pełnienia służby w tej formacji, chociażby związany był z walkami z oddziałami UPA nie daje podstaw do zakwalifikowania takiej działalności jako działalności kombatanckiej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przy tym w polu widzenia, że za taką działalność mogłaby być uznana działalność polegająca na walkach z oddziałami UPA w ramach grup operacyjnych, w skład których wchodzili także członkowie ORMO, tyle tylko, że pod bezpośrednim dowództwem wojskowym. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie tych ustaleń Sądu I instancji, które doprowadziły do przyjęcia, że skarżący takiej działalności nie prowadził. Realizacja zarzutu w tym zakresie nie może zaś być dokonana w ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego. Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji art. 25 ust. 2 pkt 6 tej ustawy przez niewłaściwe jego zastosowanie. Odnosząc się do dalszych zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach, jako że nie stosował tych przepisów. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 tej ustawy jest zapewne wynikiem nieporozumienia, gdyż skarżący w toku całego postępowania weryfikacyjnego nie podnosił, by pełnił służbę wojskową w armiach sojuszniczych lub w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939 – 1945, zatem by w prowadzeniu takiej działalności upatrywał zachowanie uprawnień kombatanckich. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną na podstawie art. 184 P.p.s.a.