II OSK 2712/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1232/15 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte na błędnej ocenie materiału dowodowego oraz "zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. przez przyjęcie postępowanie stało się bezprzedmiotowe wbrew temu, że zastosowanie maja przepisy prawa materialnego". 2. naruszenia prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U.2016.290 polegające na przyjęciu, że roboty wykonane na działkach [...], [...] oraz [...], położonych w J. stanowią przebudowę istniejącego wcześniej przyłącza elektrycznego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zasadniczą kwestią jaką należało rozstrzygnąć w prowadzonym postępowaniu było wyjaśnienie czy roboty budowlane wykonane przez P. [...] stanowiły budowę przyłącza elektroenergetycznego i w konsekwencji czy zastosowanie w niniejszej sprawie mógł znaleźć tryb z 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też była to rozbudowa sieci niskiego napięcia wraz z budową podziemnego przyłącza energetycznego. Dodał, że Sąd I instancji podzielił pogląd organów nadzoru budowlanego stwierdzając w uzasadnieniu na str. 8, "że w/w roboty spełniają kryterium przebudowy istniejącego przyłącza, a nie - jak twierdzi skarżący - rozbudowy sieci. W żaden sposób nie została zmieniona jego moc, trasa (biegnąca od słupa nr [...] na działce [...] do budynku [...] na działce nr [...]), nie uległa też zmianie jego długość. Brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzenia zawartego w przedstawionej przez skarżącego opinii z dnia 1 marca 2010 r. mgr inż. H. O., aby przez wymianę przewodu pomiędzy słupem [...] a stojakiem dachowym na budynku nr [...] oraz posadowienie "pośredniego" słupa nr [...] miało dojść do zmiany kwalifikacji odcinka przebiegającego między słupami na sieć". W ocenie skarżącego powyższe stanowisko Sądu wojewódzkiego jest nieuprawnione, bowiem nie uwzględnia istotnych elementów zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim nie jest zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym pogląd Sądu, że nie jest zmieniona moc przyłącza. W pkt 2 lit. a Warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr [...] udzielonych G. B., zapisano coś zupełnie odmiennego, ustalając, "że od istniejącego przyłącza napowietrznego typu AsXsN 4x25 mm2 podpartego słupem wirowanym [...] wykonać odcinek przyłącza kablowego typu YAKY 4x50 mm2 do projektowanego SK-4x63 nr [...] w granicy działki nr [...] od strony drogi". Stan faktyczny ostatecznie ustala Protokół nr [...] odbioru technicznego urządzeń po realizacji warunków przyłączenia sporządzony 17 września 2009 r. zatwierdzony przez P. [...] sp. z o. o. Potwierdza to również zalegający w aktach sprawy Schemat zasilania sporządzony przez inż. T. K.. Powyższe oznacza, że moc przedmiotowego przyłącza uległa dwukrotnemu zwiększeniu. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że niezasadnie Sąd wojewódzki nie uznał opinii mgr inż. H. O. i rysunków wykonanych na kopii mapy zasadniczej przez inż. elektryka P. P., które to dowody są spójne z wyżej przywołanymi dowodami. Zdaniem strony, w tej sytuacji uzasadniona staje się teza, że odcinek wcześniejszego przyłącza, którego moc uległa podwojeniu stał się częścią sieci elektroenergetycznej i jest to tym bardziej uzasadnione, że posiada obecnie parametry mocy odpowiadające parametrom sieci (0,4 kV) natomiast samo przyłączko budynku K. S. posiada moc 0,23 kV typową moc dla małych odbiorców indywidualnych. Ponadto, oznaczenie słupa SK-4x63 nr [...] w granicy działki nr [...] od strony drogi jednoznacznie przemawia za tym, że dokonano rozbudowy sieci bowiem symbol ten oznacza, że można do tego słupa podłączyć czterech odbiorców. W protokole odbioru nr [...], strony ustaliły rozgraniczenie własności urządzeń: zaciski prądowe na listwie zaciskowej na wyjściu przewodów wiz w kierunku instalacji odbiorczej w złączu licznikowym. W tej sytuacji zmieniono ważny parametr starego przyłącza jakim jest długość, bowiem przyłącz ten uległ znacznemu skróceniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 29a ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zauważyć również trzeba, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (zob. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Powierzenie sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi opiera się na założeniu, iż zapewni to skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów, stwierdzić należy na wstępie, że wadliwie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem, który należy do kategorii przepisów ustrojowych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Jak wyżej wskazano, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jest niezbędne, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł właściwie skontrolować orzeczenie Sądu I instancji. Samo przywołanie przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nie jest wystarczające, w sytuacji, gdy nie wyjaśnił on jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie wskazanych przepisów. Zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bardzo ogólnikowy. Skarżący nie wskazał, pomimo stwierdzenia, że "zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości", jakie to dowody powinny być przeprowadzone, aby doszło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie daje odpowiedzi na powyższe. Stanowi ono polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że mamy do czynienia z przebudową istniejącego przyłącza (w żaden sposób nie została zmieniona jego moc, trasa, nie uległa też zmianie jego długość), bez odwołania się do konkretnych faktów. Nie jest zadowalające bowiem odwołanie się do zapisu pisma, stanowiącego warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr "[...]", w który zawarto, że "od istniejącego przyłącza napowietrznego typu AsXsN 4x25 mm2 podpartego słupem wirowanym [...] wykonać odcinek przyłącza kablowego typu YAKY 4x50 mm2 do projektowanego SK-4x63 nr [...] w granicy działki nr [...] od strony drogi". Z zacytowanego fragmentu nie wynika aby zmieniona była dotychczasowa moc przyłącza. Skarżący nie podał także, powołując się na protokół nr [...] z dnia 17 września 2009 r. oraz schemat zasilania sporządzony przez inż. T. K., w który miejscu zostało zawarte, że "moc przedmiotowego przyłącza uległa dwukrotnemu zwiększeniu". Sama także okoliczność oznaczenia słupa "nr [...]", jak twierdzi skarżący, symbolem "SK-4x63" i hipotetyczna możliwość "podłączenia czterech odbiorców", nie świadczy, że dokonana została rozbudowa sieci. Za uznaniem, że doszło do rozbudowy sieci, nie przemawia także sposób, w jaki strony ustaliły rozgraniczenie własności urządzeń, albowiem określenie miejsca rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego jest jednym z warunków umowy o przyłączenie do sieci (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz.U. z 2018 r. poz. 755). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiona przez skarżącego w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła podważyć ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy ocenionego przez Sąd I instancji. Na marginesie wypada zauważyć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednoznacznie uznał, że wykonany zakres robót stanowi przebudowę istniejącego wcześniej przyłącza, który istniał w tym miejscu od wielu lat. Adresatem ww. decyzji był także skarżący. Nie została ona jednakże przez niego zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Można więc przyjąć, że pośrednio zgodził się z tym stanowiskiem. Tym samym należy uznać, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przejawiającego się w jego niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na przyjęciu, że roboty wykonane na działkach [...] oraz [...], położonych w J. stanowią przebudowę istniejącego wcześniej przyłącza elektrycznego. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie strony, jego naruszenie ma związek z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że skarżący nie wyjaśnił, z jakich to dowodów wadliwie wyprowadzono, że powyższy przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie. Zapewne stronie chodzi o dowody wskazane w skardze kasacyjnej przywołane dla podważenia ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niejasno sformułowany. Można się domyślać, choć to nie powinno być rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący kasacyjnie pozostaje w przeświadczeniu, że przebudowa istniejącego wcześniej przyłącza nie mogła być dokonana w trybie art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście, należy jednakże przywołać stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Wskazano w nim, że "w myśl art. 29a ust. 1 P.b., legalność wykonania prac związanych z wykonaniem przyłącza do działki nr [...] nie budzi zastrzeżeń" oraz odnośnie prac związanych z posadowieniem słupa na działce nr [...], że "mimo objęcia ich w/w projektem, należy stwierdzić, że doszło do nich z naruszeniem prawa, gdyż przebudowa przyłącza (tak samo jak przebudowa sieci czy linii energetycznej) nie może być dokonana w trybie określonym w art. 29a ust. 1 i 2 P.b. Ich objęcie projektem budowy przyłącza do działki nr [...] było nieuprawnione i naruszało obowiązujące przepisy. Przebudowa istniejącego przyłącza wymagała bowiem zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy P.b. W przypadku takiej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (nie będącej budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy P.b.) organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie naprawcze według trybu uregulowanego w przepisach art. 50 - art. 51 ustawy P.b." W takim też trybie zostało ono przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzone i po stwierdzeniu braku podstaw do wydania nakazów lub nałożenia obowiązków, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zostało ono umorzone, jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się jednakże do ww. przepisów (pomijając stwierdzenie "zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. przez przyjęcie postępowanie stało się bezprzedmiotowe wbrew temu, że zastosowanie maja przepisy prawa materialnego" zawarte w zarzucie naruszenia przepisów postępowania – punkt 1 skargi kasacyjnej). Z powyższych względów, nie można zaś twierdzić, że doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem nie wynika to z przedstawionych rozważań, które w gruncie rzeczy potwierdzają zapatrywanie strony, że przebudowa (posadowienie słupa) przyłącza, nie mogła być wykonana w tym trybie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.